Uzasadnienie
K. K., obywatel Gruzji (dalej: strona, skarżący) w dniu [...] 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpił w dniu [...] 2019 r.
Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Wniósł: na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczony; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; na podstawie art. 149 § 2 p.p.s..a o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek skierowany do Wojewody w dniu [...] 2019 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie i nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie mimo wniesienia ponaglenia (które do dnia wniesienia skargi nie zostało nawet przekazane do organu wyższego stopnia). Skarżący szeroko uargumentował zarzuty skargi. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że od dnia złożenia wniosku upłynęło niemal 10 miesięcy, a postepowanie w sprawie nie zostało nawet wszczęte. Organ nie ocenił wniosku skarżącego nawet pod względem formalnym, mimo ze skarżący podejmował z własnej inicjatywy działania mające na celu przyspieszenie postepowania. Wyjaśnił, że taki sposób prowadzenia postępowania przez organ wiąże się z wieloma niedogodnościami dla skarżącego. Przede wszystkim strona poświęcił wiele czasu i energii stojąc w niezwykle długich kolejkach w organie. Był jednak zbywany, nie udzielono mu żadnych informacji. Brak wydania decyzji uniemożliwia stronie swobodne podróżowanie za granicę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości.
Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że przy ogromnej liczbie wniosków, jakie wpływają do organu ws. legalizacji pobytu, jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący.
Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wniosek w tym zakresie organ uznał wiec za nieuzasadniony. Podkreślił, że ewentualne przyznanie stronie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek miarkowania. Uznaniu sądu zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawiona jest nie tylko decyzja co do przyznania sumy pieniężnej, ale i co do jej ewentualnej wysokości. e obecnie oczekuje na uzupełnienie braków formalnych wniosku, aby było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu [...] 2019 r. W dniu [...] 2020 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie. Pismem z [...] 2020 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu [...] 2020 r. oraz o przedstawienie i uzupełnienie dokumentów. W aktach tych brak dowodu doręczenia tego wezwania. W dniu [...] 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości.
Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia.
Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres w sumie 7 miesięcy od złożenia wniosku nie zakończył sprawy. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.
Sąd zauważa, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pisma organu z dat sprzed wniesienia skargi na bezczynność, tj. z [...] 2020 r. (pismo do odpowiednich służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach) oraz z [...] 2020 r.) skierowane do skarżącego i wzywające do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia dokumentów. Nie poddaje się jednak kontroli sądowej w kontekście bezczynności, bo weryfikacja skuteczności tego wezwania jest niemożliwa z uwagi na brak dowodu doręczenia tego wezwania stronie. Podkreślenia wymaga, że od dnia sporządzenia tego pisma do dnia przekazania akt Sądowi ([...] 2020 r. – data nadania przesyłki) w związku ze skargą upłynął ponad miesiąc i trudno dać wiarę, by do tego dnia organ nie otrzymał zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma.
W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że pierwsza czynność organu została dokonana już po wniesieniu skargi na bezczynność, co i tak nie zmienia oceny bezczynności organu, bowiem czynnością tą nie był akt kończący postępowanie w sprawie.
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 700 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a, art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a.- orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). - pkt V sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.