Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. L., zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP i w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Strona wskazuje, że pozostaje to w sprzeczności z art. 12 oraz art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania i sumy pieniężnej,na podstawie art.149 § 2 ppsa.
W rozwinięciu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem. Wskazała także, że w dniu 5 sierpnia 2019 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu) przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 21 sierpnia 2019 r. Podniosła także, że 15 lutego 2019 r. pełnomocnik wnioskodawczyni otrzymał wezwanie do stawienia się przez stronę osobiście w urzędzie wraz z ważnym dokumentem podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych. W sierpniu 2019 r. strona została zobowiązana do uzupełnienia braków wniosku, co uczyniła 6 września 2019 r. Dodano, że w dniu 23 grudnia 2019 r. pełnomocnik strony zwrócił się pisemnie (a następnie także mailowo) z zapytaniem o stan sprawy, ale nie uzyskano odpowiedzi.
Dalej skarga wyjaśnia, że postanowieniem z dnia 27marca 2020 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia wniosku na dzień 26.06. 2020 r. Następnie pełnomocnik strony kilkakrotnie (w okresie 5 czerwca – 10.08. 2020 r.) zwracała się w różnych formach do organu z prośbą o informację co do stanu sprawy i w tej ostatniej dacie uzyskała informację, że w nadchodzącym tygodniu będzie przygotowana decyzja. Do dnia 18.09.2020 r. organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, co w znacznym stopniu utrudnia stronie życie, bo pełni rolę Prezesa Zarządu spółki I., co wiąże się z koniecznością odbywania podróży służbowych. Strona dodaje, że w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które usprawiedliwiały by przedłużanie postępowania poza terminy kodeksowe. W skardze podnosi się także, że nie usprawiedliwiają przedłużania się postępowania kadrowe i organizacyjne problemy organu. Na koniec skarżąca przytacza orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach przewlekłości i bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że strona uzupełniła, zgodnie z wezwaniem, braki wniosku Wyjaśnił, że 21 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni została ponownie zawiadomiona o wszczęciu postępowania i zawiadomiona, że sprawa powinna zostać zakończona do 29 listopada 2019 r. Jednocześnie pouczono wnioskującą o możliwości uzyskania stempla do paszportu. 21 sierpnia 2019 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do odpowiednich organów o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ wskazał, że czas oczekiwania na zakończenie postępowania nie wynika ze złej woli organu, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych.
Podniósł też, że do urzędu w 2018 r. wpłynęło 18324 wniosków cudzoziemców, zaś do końca października 2019 r. 23888 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Nadto, zdaniem organu są to sprawy trudne w prowadzeniu i orzekaniu. Organ przywołał także tezy orzeczeń sądów administracyjnych, odnoszące się do okoliczności uzasadniających opóźnienie organu w załatwieniu sprawy. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) organ podniósł, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa.
Przekroczenie terminu musi być w tym przypadku nie tylko znaczne, ale i oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski podniósł, że ocena, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wymaga wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za taki stan rzeczy. Na koniec, z ostrożności procesowej (w kontekście żądania sumy pieniężnej), wojewoda podnosi, że zasądzenie sumy pieniężnej, zdaniem strony przeciwnej, może mieć miejsce w sytuacji, gdy inne formy dyscyplinowania organu (w tym np. grzywna) nie odnoszą zamierzonego skutku, a działanie organu nosi cechy rażące. W kontrolowanym przypadku żądanie przyznania sumy pieniężnej jest nieuprawnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynności ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzaju sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Lektura akt sprawy wskazuje, że w dniu 5 września 2019 r. strona wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy w terminie, co poskutkowało wydaniem przez organ wyższego stopnia postanowienia o wyznaczeniu dodatkowego terminu do dnia 26.06.2020 r. Wskazane okoliczności Sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność. Dalej trzeba pamiętać, że obowiązek organu w zakresie zastosowania normy z art. 36 k.p.a. istniał już z chwilą upływu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.
Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i prowadzenie działalności gospodarczej na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794).
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 7 stycznia 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął w dniu 5 lutego 2019 r. Jak wynika również z akt, obligatoryjną i standardową procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) organ wdrożył dopiero 21 sierpnia 2019 r. Dopiero w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. organ poinformował stronę o przewidywanym zakończeniu postępowania 29 listopada 2019 r., a później dopełnił tego obowiązku 21 października 2020 r. (art. 36 k.p.a.), informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie (wyznaczonym na dzień 20 listopada 2020 r.), o przyczynach przedłużenia terminu.
Tym samym pismem organ wezwał również stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie szeregu dokumentów wymienionych w tym piśmie. Przy czym, pismo to zostało zredagowane już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego (którą organ otrzymał w dniu 24 września 2019 r.). Dodać jeszcze można, że obszerne akta administracyjne sprawy wskazują, że strona, w toku toczącego się postępowania, składała szereg dokumentów, wskazujących na jej działalność na terenie RP., a także informowała organ np. o zmianie miejsca zamieszkania lub sytuacji dochodowej i biznesowej.
Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wnio-sku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu bezczynności Sąd miał przy tym na uwadze także regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z za-pobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu CO-VID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Powyższe oznacza, że w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy te rozpoczną swój bieg (lub będzie on kontynuowany – w przypadku terminów już rozpoczętych), następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są prze-strzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Co istotne, także organ odwoławczy, orzekając po złożonym ponagleniu także uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się naruszenia prawa, z tym że o ile w tamtej dacie (27.03.2020 r.) można było bronić tezy, że wtedy bezczynność nie miała charakteru rażącego, to po upływie prawie roku brak działań organu należy uznać za rażący.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach.
Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). W p. I wyroku sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności.
O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wartości wpisu sądowego jaki uiściła strona skarżąca inicjując po-stępowanie sądowe w sprawie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.