Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej [...] września 2020 r. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku M.I. (poprzednio D.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że [...] maja 2017 r. wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego Wydziała Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Oddział Paszportowy i Obsługi Klienta w W. wniosek M.D. obywatelki Ukrainy (dalej: Strona, Skarżąca) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami. Skarżąca [...] października 2019 r. zawarła związek małżeński, przyjmując nazwisko I. (odpis skrócony aktu małżeństwa w aktach administracyjnych).
Pismami z dnia [...] maja 2017 r. organ administracji:
- - wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) do Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w W. i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
- - wyznaczył termin zakończenia postępowania w sprawie na [...] września 2017 r. i wezwał Stronę do uzupełnia dokumentów.
Pismem z [...] września 2017 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].10.2017 r.) Strona poinformowała, że [...] lipca 2017 r. zakończyła prace w A sp. z o.o. w Ś. i od [...] sierpnia 2017 rozpoczęła pracę w B sp. z o.o. z O., w załączenie Strona przesłała załącznik nr 1 do wniosku oraz dokumenty dotyczące zatrudnienia.
Pismem z [...] grudnia 2017 r. Strona, w związku z upływem wyznaczonego przez organ administracji terminu zakończenia postepowania, zwróciła się o informacje o statusie jej sprawy.
Pismem z [...] lipca 2018 r. Strona zawiadomiła, że uzyskała nr PESEL oraz zmieniła miejsce zamieszkania, w załączeniu przesłała umowę najmu lokalu.
Pismem z [...] grudnia 2018 r. Strona poinformowała, że zmieniła stanowisko pracy w załączeniu przekazała dokumenty – kopia porozumienia zmieniającego, informacja starosty i umowa najmu lokalu.
Pismem z [...] września 2020 r. Strona wniosła ponaglenie w związku nierozpoznaniem wniosku z [...] maja 2017 r., wskazała na naruszenia art. 37 w związku z art. 35 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej: K.p.a.) ponieważ mimo upływu 3 lat od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nadal nie otrzymała w tej sprawie decyzji ani żadnej informacji o sprawie. Ponaglenie Strony zostało przekazane pismem z [...] października 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z informacją, że ponaglenie jest zasadne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] września 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. z wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pełnomocnik Skarżącej zarzucił Wojewodzie D.:
- a) uchybienie wszelkich terminów do rozpoznania i załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a;
- b) uchybienie obowiązkowi poinformowania Strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu wynikających z art. 36 K.p.a.,
- c) naruszenie zasady ogólnej wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a.,
- d) naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wynikającej z art. 8 K.p.a.,
- e) naruszenie zasady informowania strony płynącej z art. 9 K.p.a.
Jednocześnie wskazał, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania w sposób rażący narusza prawo i wobec powyższego wniósł o:
- 1) dokonanie przez Sąd Administracyjny kontroli przewlekłości jakiej dopuścił się organ administracji publicznej;
- 2) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w zakreślonym przez Sąd terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.);
- 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i że miała ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.;
- 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- e) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik Strony wskazał, że pismem z [...] maja 2017 r. organ poinformował Stronę, że postępowanie w sprawie z jej wniosku zakończy do [...] września 2017 r. W tym terminie nie została jednak wydana decyzja i nie zakończono postępowania mimo upływu 3 lat od dnia złożenia wniosku. W toku postępowania Strona informowała organ sukcesywnie o zmianach dotyczących miejsca pracy i zamieszkania, nie otrzymała jednak żadnej informacji o sprawie. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Skarżąca złożyła ponaglenie w związku nierozpoznaniem jej wniosku. Z uwagi na znaczący upływ terminu w jakim organ winien rozpoznać sprawę, działanie organu, zdaniem Strony, uznać należy jako rażąco przewlekle. Strona podkreśliła, że wielokrotnie próbowała uzyskać telefonicznie informację o sprawie, co jednak nie było możliwe. Pełnomocnik Strony wskazał, że na skutek przewlekłego działania organu Skarżąca doznała licznych komplikacji w życiu zawodowym jak i rodzinnym.
Skarżąca zamieszkuje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wraz ze swoim mężem O.I. oraz urodzonym [...] września 2019 r. synkiem D.I. Zarówno mąż, jak i dziecko Skarżącej posiadają zezwolenia na pobyt stały. Skarżąca z powodu braku decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowi nie może otrzymać świadczeń rodzinnych i wychowawczych w tym tzw. "kosiniakowego". Skarżąca wraz z mężem podejmują także starania o kredyt celem zakupu mieszkania. Z uwagi na brak decyzji organu w przedmiocie zgody na pobyt czasowy, instytucje finansowe nie są skłonne do udzielenia takiego kredytu w związku z czym Skarżąca wraz z mężem zmuszona jest do najmu mieszkania, co jest znacznie droższym i mniej korzystnym dla nich rozwiązaniem. Brak decyzji organu powoduje także liczne komplikacje w kontakcie z krewnymi pozostałymi na Ukrainie. Skarżąca nie może bowiem odwiedzać swoich bliskich, co stanowi szczególną uciążliwość w okresach świątecznych bądź w przypadku uroczystości rodzinnych.
Wyjazd Skarżącej do Ukrainy wiązałby się bowiem z brakiem możliwości powrotu, co oznaczałoby rozłąkę z mężem i synkiem, a także problemy z pracą. Zaistniały stan rzeczy, mający miejsce przeszło od 3 lat jest więc szczególnie niekorzystny dla Skarżącej i jej rodziny, co w pełni uzasadnia żądanie wypłaty od organu stosownej kwoty, która to mogłaby choć w niewielkiej części zrekompensować krzywdy, jakich Skarżąca zaznała w związku z rażącą przewlekłością postępowania. Strona zauważa także, że choć cudzoziemiec pozostaje w Polsce w stałym zatrudnieniu, posiada także nr PESEL, to z uwagi na brak działania i opieszałość organu, pozostaje w stanie permanentnej niepewności o swoją przyszłość zawodową, a brak decyzji, na którą oczekuje, w przypadku ewentualnego rozwiązania umowy z pracodawcą, może znacznie komplikować możliwość podjęcia kolejnego zatrudnienia. Przywołane okoliczności uzasadniają, w ocenie Strony wnioski sformułowane w skardze.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda stwierdził, że ilość postępowań, jakie są prowadzone obecnie przez Wojewodę w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy utrudnia bieżące monitorowanie, na jakim etapie znajduje się konkretna sprawa oraz wywiązanie się z kodeksowych terminów ich załatwienia. W każdym roku liczba wniosków się zwiększa. Wydłużanie się czasu prowadzonych postępowań nie jest zatem wynikiem złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wpływających wniosków, które rozpoznawane są w kolejności wpływu oraz problemów kadrowych. Sprawy są szczególnie skomplikowane, analiza złożonych dokument wymaga uwagi. Te okoliczności wykluczają, zdaniem Wojewody, możliwość stwierdzenia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania Skarżącej sumy pieniężnej stwierdził, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Ponadto, zauważył, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przyznania Stronie sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę wyczerpała, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia (ponaglenie z dnia [...].09.2020 r. wniosła przed wniesieniem skargi). Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.
Skarga jest zasadna.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46).
Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Sąd,zgodnie z art. 149 §1a p.p.s.a., zobowiązany jest w każdej sprawie, w której stwierdzi bezczynność lub przewlekłe działania organu administracji dokonać oceny czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi.
Stosownie do treści art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 K.p.a.).
W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.).
Ponadto w myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przepis art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.).
Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście przez zainteresowanego na formularzu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendant Oddziału Straży Granicznej, Komendant Wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącej winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącej mimo upływu 37 miesięcy od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] maja 2017 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] września 2020 r.). Wskazany okres 37 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) oraz okresu oczekiwania na uzupełnienie przez Stronę wniosku (wezwania z dnia [...].05.2017 r.) i oczekiwania na informacje od organów wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
W okresie 37 miesięcy organ administracji nie podjął żadnej czynności w sprawie, a wniesione przez Skarżącą ponaglenie z [...] września 2020 r. przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z opóźnieniem ([...].10.2020 r.), dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Pierwszą czynność w sprawie, tj. badanie czy wniosek spełnia wymogi formalne Wojewoda podjął już [...] maja 2017 r. (tj. niezwłocznie po otrzymaniu wniosku Strony), wystąpił też, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, o informacje o Stronie i powiadomił Stronę o planowanym na [...] września 2017 r. terminie zakończenia postępowania. Były to jednak jedyne czynności podjęte przez Wojewodę w niniejszej sprawie. Mimo uzupełnienia przez Stronę dokumentów i uzyskania informacji o Stronie Wojewoda nie zakończył postępowania w sprawie, nie informował też Strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Dopiero [...] września 2020 r., tj. po wniesieniu przez Stronę skargi do tut.
Sądu. na przewlekłość postępowania wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów. Sąd badając bezczynność organu administracji, czy przewlekłe działanie takiego organu dokonuje oceny na dzień wniesienia skargi do Sądu, zatem fakt podjęcia czynności po wniesieniu przez Stronę skargi nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Uwzględniając, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 37 miesięcy i w tym okresie nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania, należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji prowadził postępowanie z wniosku Strony w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.
Sąd uznał, uwzględniając czas w jakim organ nie podejmował w sprawie czynności, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie podejmował żadnych czynności przez 37 miesięcy, w okresie tym nie informował Strony o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał innego terminu rozpoznania sprawy. Czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do tut. Sądu. Oznacza to, że całkowicie ignorował Stronę przez 37 miesięcy, tj. od uzyskania informacji o Stronie, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i uzupełnienia przez Stronę wniosku (od lipca 2017 r.) do dnia złożenia skargi na przewlekłość postępowania do tut. Sądu ([...] września 2020 r.), naruszając przy tym w sposób rażący zarówno przepisy regulujące czas w jakim postępowanie winno być zakończone, prawa Strony w zakresie informacji o przebiegu postępowania, a także zasady procesowe, w szczególności zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), zasady informowania (art. 9 K.p.a.).
Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających, przez tak długi czas, niepodejmowanie czynności zmierzających do rozpoznania wniosku Strony. W rozpoznawanej sprawie istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że organ administracji naruszył prawo w sposób oczywisty i bez żadnej uzasadnionej przyczyny. Oznacza to, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do argumentów Wojewody o ogromnej ilości spraw, trudnościach kadrowych i konieczności wnikliwej analizy złożonych przez cudzoziemców dokumentów, Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające zwykle swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłości postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków w postaci skrócenia okresu rozpoznawania spraw. Ponadto należy zauważyć, że Wojewoda, wskazując w odpowiedzi na skargę olbrzymie ilości wniosków, podaje dane z 2018 r. i lat następnych, podczas gdy sprawa z wniosku Skarżącej miał być zakończona [...] wrześniu 2017 r. o czym organ informował Stronę, zatem także z tego powodu argumentacja Wojewody jest chybiona.
Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Przy czym dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tego uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.
Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 3.700 zł z jednej strony zdyscyplinuje organ administracji do wprowadzenia efektywnych zasad procedowania w tego rodzaju sprawach, z drugiej strony w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej komplikacje w życiu rodzinnym i zawodnym, a także krzywdy związane z tak długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku i całkowitym ignorowaniem Strony w toku postępowania. Takie działanie organu administracji niewątpliwie wiąże się z szeregiem uciążliwości dla Strony w życiu codziennym i szeregiem ograniczeń, jak wskazano w skardze ograniczeń związanych z możliwością odwiedzenia rodziny, otrzymania świadczeń socjalnych, uzyskania kredytu na zakup mieszkania. Tego rodzaju utrudnienia wywołują stres, frustrację, niepewność co do przyszłości, wreszcie poczucie bezsilności.
Należy wskazać, że Strona w okresie trwania postępowania sukcesywnie informowała organ administracji o zachodzący w jej życiu zmianach istotnych z punku widzenia rozpoznania wniosku (zmiana pracodawcy, zmiana stanowiska pracy, zmiana miejsca zamieszkania, zawarcie związku małżeńskiego), próbowała też uzyskać informacje o przebiegu postępowania, mimo to Wojewoda przez 37 miesięcy nie podjął żadnych czynności w jej sprawie. Niemniej, o ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 w realiach sprawy jest zbyt wygórowane.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).