Uzasadnienie
V. F., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 21 października 2020 r. złożył skargę (pismo z 16 października 2020 r.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 19 kwietnia 2018 r.
Zarządzeniem z 5 listopada 2020 r. Przewodnicząca Wydziału I wyłączyła skargę z 16 października 2020 r. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do odrębnego rozpoznania.
W skardze, działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 114 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.) skarżący zarzucił – za okres liczony od dnia skutecznego doręczenia wniosku do organu z pominięciem okresu zawieszenia terminów procesowych od dnia 14 marca do 23 maja 2020 r. – naruszenie:
- 1. art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie,
- 2. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia,
- 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia (zarówno złożonego przez stronę, jak i jej pełnomocnika) będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania,
- 4. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i i niezastosowanie, szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej,
- 5. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania,
- 6. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie mocodawcy ani jego ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu w akta sprawy.
Wskazując na te naruszenia wniósł na podstawie art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie racy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie przez sąd, że organ dopuścił się przewlekłości oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie przez sąd organowi grzywny w wysokości 1 000 zł; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Argumentował, że mimo wniesionego w dniu 27 listopada 2019 r. ponaglenia w sprawie wniosku skarżącego złożonego 19 kwietnia 2018 r. organ do dnia sporządzenia skargi nie podjął żadnej czynności. Skarżący w geście zrozumienia dla sytuacji Wojewody przez długi okres nie podejmował żadnych inwazyjnych działań, wnosząc o rzeczy proste aczkolwiek ważne dla niego z praktycznego punktu widzenia (jak wniosek o wgląd w akta). W ocenie skarżącego w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie jest skomplikowane. Nie jest usprawiedliwione tak długie rozpatrywanie sprawy. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że będzie ona stanowić rekompensatę za przeżyty stres spowodowany postępowaniem organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości.
Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że przy ogromnej liczbie wniosków, jakie wpływają do organu ws. legalizacji pobytu, jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący.
Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wniosek w tym zakresie organ uznał więc za nieuzasadniony.
Końcowo wyjaśnił, że strona przebywa na terytorium RP na podstawie decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 20 kwietnia 2020 r. oraz legitymuje się kartą pobytu, której okres ważności został przedłużony z mocy prawa.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 19 kwietnia 2018 r. W dniu 6 grudnia 2018 r. skarżący – bez wezwania organu - przedłożył dokumenty w sprawie. Pismem z 26 listopada 2019 r. strona wniosła ponaglenie w sprawie eksponując bezczynność organu. W dniu 4 lutego 2020 r. zwróciła się o umożliwienie wglądu w akta sprawy. Pierwszą i kolejne czynności w sprawie organ podjął w dniu 28 października 2020 r. (w tym przekazał ponaglenie do organu wyższej instancji) po wniesieniu skargi. W aktach sprawy brak decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę, na którą powołał się organ w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W ponagleniu z 26 listopada 2019 r. skarżący wskazał podstawę prawną żądania jako art. 37 § 1 k.p.a. i wyeksponował pozostawanie Wojewody w bezczynności.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości.
Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia.
Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres w sumie 28 miesięcy od złożenia wniosku nie podjął czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych, w tym z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r., przy czym okres ten należy liczyć od 31 marca 2020 r. jako dniem wejścia w życie ww. przepisu.
W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
Okoliczności sprawy przekonują, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw.
To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od 3 lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków.
Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącego wydana została decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 20 kwietnia 2020 r. Akta nie zawierają ani informacji o wydaniu takiej decyzji, ani samej decyzji. Twierdzenie organu w tym zakresie, zawarte w odpowiedzi na skargę (k. 11-odwrót akt sądowych) nie ma oparcia w przedstawionych Sądowi dokumentach. Tymczasem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt – art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi.
Sąd nagannie ocenia zaniechanie obowiązku informacyjnego wyrażonego w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. oraz naruszenie obowiązkowego terminu przekazania ponaglenia (zamiast w terminie 7 dni organ przekazała ponaglenie po ponad 11 miesiącach)
W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może") Sąd, nie znalazł podstaw, by wymierzyć organowi grzywnę. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego wniosek skarżącego Sąd oddalił również w tym zakresie.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.
Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-V sentencji wyroku.
O kosztach (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.