Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynikało z akt sprawy skarżący 6 czerwca 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z 23 marca 2019 r. i z 17 maja 2019 r. skarżący zwrócił się z prośbą o informacje dotyczące sprawy i możliwości wglądu w jej akta.
W dniu 27 marca 2019 r. skarżący stawił się osobiście w organie administracji uzupełniając wniosek o odciski linii papilarnych i dodatkowe wymagane dokumenty.
W dniu 2 lipca 2019 r. strona ponownie wniosła o wgląd w akta sprawy oraz jak najszybsze rozpoznanie sprawy. Prośbę o udostępnienie wglądu w akta sprawy ponowiła 17 września 2019 r., 5 listopada 2019 r., 11 grudnia 2019 r. Zaś pismem z 14 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się z prośbą o niezwłoczne wydanie decyzji.
W dniu 31 stycznia 2020 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty do sprawy. Zaś 3 lutego 2020 r. ponowiła prośbę o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie. Pisma tej samej treści złożyła 11 lutego oraz 25 lutego 2020 r., 9 czerwca, 22 czerwca, 30 czerwca 2020 r., 30 lipca 2020 r. i 25 sierpnia 2020 r. skarżący. Zaś w dniu 12 czerwca 2020 r. poprosił o wskazanie terminu zapoznania się z aktami sprawy.
W dniu 11 maja 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie, zarzucając naruszenie przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy.
Pismem datowanym na 20 października 2020 r organ administracji powołując się na art. 106 ust. 1a i ust. 1 b ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) oraz art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 dalej k.p.a.) wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w sposób wskazany w piśmie i przedstawienia dowodu zapłaty opłaty skarbowej od wniosku.
Z kolei z tej samej daty organ administracji publicznej przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
W dniu 7 października 2020 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załzawienia sprawy. Wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi administracji; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona opisała stan faktyczny sprawy, podnosząc, że postepowanie toczy się od przeszło dwóch lat i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. Skarżący nie był zaś wzywany do dostarczenia jakiejkolwiek dokumentacji. Powyższe narusza wskazane przepisy dotyczące terminów procedowania, zasady zaufania i szybkości postępowania, co czynni skargę zasadną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazywał na przesłanki stwierdzenia przewlekłości oraz dopuszczalności wniesienia skargi. Pomimo istnienia ustawowych terminów załatwienia sprawy organ administracji przekroczył je, nie podjął żadnych czynności zmierzających rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący zaznaczał, że zgodnie z orzecznictwem sadów administracyjnych kwota ta ma mu zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne związane z przewlekłością postępowania i stanowi sankcję dla organu administracji za wadliwe zorganizowanie i przeprowadzenie postępowania. Wywodził, że przedłużające się postępowanie narusza jego dobra osobiste, prawo do przemieszczania się w granicach terytorium RP i poza. Dwuletni okres oczekiwania na wydanie decyzji powoduje, że strona żyje w niepewności i stresie.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że przez przyczyny opóźnienia niezależne od organu administracji należy rozumieć okoliczności zewnętrzne, na które organ administracji nie ma wpływu. Należy do nich ogromna liczba napływających do organu administracji wniosków, czego nie uwzględniają sądy administracyjne. Jednakże sytuacja organu administracji jest bardziej niż nadzwyczajna, na poparcie tych racji organ administracji wskażą na liczbę spraw rejestrowanych od 2018 r. Na opóźnienie wpłynęła także sytuacja wywołana zagrożeniem Covid-19.
Dalej organ administracji wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej orzeczenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że środek ten winien być stosowany z rozwagą w szczególnie uzasadnionych przypadkach zwłoki, co należy odnosić do całokształtu działań organu administracji i działań noszących znamiona celowego unikania wydania decyzji oraz, że organ administracji nie będzie nadal respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Okoliczności sprawy w postaci ogromnej ilości wniosków, problemów kadrowych i rozpoznawania spraw wg kolejności wpływu uzasadniają wniosek o nieprzyznawanie ww. środka.
Ponadto żądanie strony w tym względzie winno być uzasadnione, czego w tej sprawie zabrakło, a zatem w ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.
Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały drastycznie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało ponad dwa lata, a ściślej dwadzieścia osiem miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Działania te zostały dopiero po wniesieniu przez stronę skargi.
Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe i zagrożenie wywołane Covid -19. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby dwie z pierwszych przyczyn mieściły się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę przyczyn. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków.
Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, w tej sprawie tak liczne, jego ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma wskazany przez organ administracji fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości).
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł niemal dwadzieścia sześć miesięcy. Od 6 czerwca 2018 r. do 31 marca 2020 r. dwadzieścia jeden miesięcy oraz od 24 maja do 7 października 2020 r. prawie pięć miesięcy. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz wniosek skarżącego Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której strona uzupełniała dokumenty z własnej inicjatywy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy.
W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć. Wstępna ocena wniosku strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Czyli organ administracji do procedowania przystąpił dopiero po dwudziestu ośmiu miesiącach od złożenia wniosku. Warto przy tym podkreślić, że skarżący bardzo aktywnie ponaglał organ administracji, wielokrotnie i ponadnormatywnie przypominając o swojej sprawie, bezskutecznie. W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Powoływany przez organ administracji w odpowiedzi na skargę stan zagrożenie epidemicznego może uzasadniać wolniejsze procedowanie (czy w pewnym okresie przestój) wyłącznie od marca 2020 r., zaś w tej sprawie znacząca części postępowania przypada na lata 2018 i 2019.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 1.300 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W uzasadnieniu skargi nie wskazano bowiem na konkretne (dotyczące skarżącego) zdarzenia wypływające z nieprawidłowych działań organu administracji, podając jedynie ogólne okoliczności związane z opieszałością organów administracji w podobnych sprawach. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).