Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej [...] października 2020 r. jest przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewody D. w sprawie z wniosku M.C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Z akt sprawy wynika, że [...] kwietnia 2020 r. wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego wniosek M.C. obywatela Ukrainy (dalej: Strona, Skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz załącznikami (w tym zezwolenie na pracę z [...] kwietnia 2019 r. ważne do [...] maja 2020 r.)
Pismem z [...] października 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].10.2020 r.) Strona wniosła ponaglenie w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie i bezczynność, powoływała art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej K.p.a.). Wskazała, że mimo upływu 5 miesięcy od złożenia wniosku organ administracji nie rozpoznał wniosku. Ponaglenie przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] października 2020 r., uznając je za uzasadnione.
Pismem z [...] października 2020 r. organ administracji wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa, wyznaczając termin na [...] listopada 2020 r. (uzupełnienie braków formalnych wniosku - odciski linii papilarnych, okazanie ważnego dokumentu podróży, 4 fotografie).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] października 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pełnomocnik Strony zarzucił naruszenie przepisów art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i ar. 37 § 5 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie.
Tak formułując zarzuty pełnomocnik Strony wniósł o:
- 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.);
- 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy;
- 6) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W uzasadnieniu pełnomocnik Strony wskazał, że od dnia złożenie wniosku do dnie wniesieniem ponaglenia (5 miesięcy) organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, co świadczy o karygodnym wręcz ignorowaniu sprawy przez organ i stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. Organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły naruszając prawo Strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, prawo do informacji o sprawie, a także narusza zasady postępowania. W ocenie strony skarżącej, wielomiesięczne ignorowanie jej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez Stronę wniosku, czego jednak nie uczynił, Nie podjął nawet w tym, terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy - w tym również nie poinformował Strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 §1 K.p.a. Kwota otrzymywana na podstawie na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki.
Ponadto pełnomocnik Strony wskazał, że nie jest winą Strony, że organ zatrudnia zbyt mało pracowników, a także że boryka się z ich fluktuacją. Powołał się na informacje wynikające z kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, wskazujące nieprawidłowe działanie organu administracji w zakresie rozpoznawania wniosków cudzoziemców o legalizacje pobytu. Wyprowadzając wnioski z tych ustaleń wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Strony pozwoli nakłonić organ administracji do podjęcia działań zmierzających do przyśpieszenia prowadzonych postępowania. Zrealizuje też funkcję kompensacyjną jaką ma suma pieniężna, bowiem w niniejszej sprawie wielomiesięczne ignorowanie Strony przez organ doprowadziło do niewątpliwie intensywnego stresu i frustracji Skarżącego. Strona skarżąca potrzebuje karty pobytu aby swobodnie się przemieszczać i pracować. Opóźnienia w wydawaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy doprowadziło do sytuacji, gdzie Strona przez wiele miesięcy nie wiedziała, czy organ w ogóle proceduje jej wniosek, czy został on prawidłowo złożony oraz czy do zakończenia sprawy niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wyjaśnił, że rozpoznawanie wniosków z opóźnieniem nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Uważa, że nie można organowi zarzucić bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem istnieją obiektywne przyczyny tak długiego procedowania. Zauważa też, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencja stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ale jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, tj. możliwością z której należy korzystać jeśli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punku widzenia prawa strony.
Dopiero gdy sąd uznana, że nie jest wystarczające w sprawie wymierzenie grzywny może przyznać sumę pieniężną. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W niniejszej sprawie zdaniem Wojewody wniosek Strony o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżący przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę wyczerpał, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia (ponaglenie wniósł w dniu [...].10..2020 r. tj. przed wniesiemy skargi). Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.
Skarga jest częściowo zasadna, bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, jednak w ocenie Sądu przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenie prawa.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46).
Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Sąd, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., zobowiązany jest w każdej sprawie, w której stwierdzi bezczynność lub przewlekłe działania organu administracji dokonać oceny czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi.
Stosownie do treści art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 K.p.a.).
W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.).
Ponadto w myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przepis art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.).
Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście przez zainteresowanego na formularzu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendant Oddziału Straży Granicznej, Komendant Wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącego mimo upływu 5 miesięcy od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] kwietnia 2020 r.(data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] października 2020 r.). Wskazany okres 5 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).
Organ administracji pierwsze czynności zmierzające do zakończenia postępowania podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi na przewlekłość postępowania do tut. Sądu (tj. [...] października 2020 r. - wezwanie do osobistego stawiennictwa w dniu [...].11.2020 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku). Uwzględniając, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 5 miesiące (wyłączając okres od 31 marca do 23 maja 2020 r.) i w okresie tym nie informował Strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji prowadził postępowanie z wniosku Strony w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.
Sąd zobowiązany jest także, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Działanie organu administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i było prowadzone w sposób przewlekły, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tę miały wpływ okoliczności związane z funkcjonowaniem organu administracji w okresie zagrożenie epidemicznego i w okresie epidemii COVID-19. W tym także związane z ograniczeniami w pracy organu administracji, które wynikały z konieczności zachowania reżimu sanitarnego i były niezależne od organu administracji. Istniały zatem w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia, że organ administracji nie dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.
Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).
Sąd oddalił wnioski Skarżącego o przyznanie Stronie od Wojewody sumy pieniężnej (punkt IV sentencji wyroku). Zastosowanie tego środków, co do zasady, wiązać się bowiem winno z rażącym naruszeniem prawa, które w tej sprawie nie wystąpiło.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).