Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej [...] września 2020 r. jest przewlekle prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku O.L. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Z akt sprawy wynika, że [...] marca 2020 r. O.L. obywatelki Ukrainy (dalej: Strona, Skarżąca) osobiście złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim Delegatura w L. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami.
W dniu złożenia wniosku wręczono Stronie pismo informujące, że postępowanie w sprawie z ww. wniosku zostanie zakończone w terminie do [...] stycznia 2021 r., związane jest to z koniecznością sprawdzenie złożonych dokumentów oraz dużą ilością tego rodzaju spraw. Poinformowano też Stronę, że do czasu rozpoznania wniosku przebywa Polsce legalnie.
Pismem z [...] czerwca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].06.2020 r.) Strona wniosła ponaglenie w związku z nierozpoznaniem jej wniosku w ustawowym terminie i powoływała się na art. 37 ustawy z 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej K.p.a.). Zarzucała, że postępowanie prowadzane jest przewlekle, sprawa nie jest skomplikowana, zatem nie ma uzasadnienia tak długie jej rozpoznawanie. W trakcie rozpoznawania wniosku Stronie skończyła się wiza co komplikuje dodatkowo sytuację Strony. Pismem z [...] października 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie Strony do Urzędy do Spraw Cudzoziemców.
Pismami z [...] października 2020 r. organ administracji:
- - wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2020 r, poz.
- 35) do Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w W. i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
- - wezwał Stronę do złożenie dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku, wyznaczając 14 dniowy termin pod rygorem rozpoznanie sprawy na podstawie posiadanych dokumentów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] września 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i ar. 37 § 5 K.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Tak formułując zarzuty Strona wniosła o:
- 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez Wojewodę D. i niezałatwienie w terminie sprawy;
- 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3) przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnie 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.);
- 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.;
- 5) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Strona wskazała, że na rozpoznanie sprawy oczekuje już 6 miesięcy, ponaglenie nie przyniosło oczekiwanego skutku wobec czego Skarżąca twierdzi, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Wnosi o załatwienie sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej skargi, wnosi też o nałożenie na organ grzywny w wysokości: 5 000 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi nie przedstawiając uzasadnienie tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę wyczerpała, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia (ponaglenie wniosła w dniu [...].06.2020 r. tj. przed wniesiemy skargi). Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.
Skarga jest częściowo zasadna, bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, jednak w ocenie Sądu przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenie prawa.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46).
Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Sąd,zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., zobowiązany jest w każdej sprawie, w której stwierdzi bezczynność lub przewlekłe działania organu administracji dokonać oceny czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi.
Stosownie do treści art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 K.p.a.).
W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.).
Ponadto w myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przepis art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.).
Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście przez zainteresowanego na formularzu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendant Oddziału Straży Granicznej, Komendant Wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącej mimo upływu 4 miesięcy od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] marca 2020 r.(data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] września 2020 r.). Wskazany okres 4 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).
Organ administracji pierwsze czynności zmierzające do zakończenia postępowania podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi na przewlekłość postępowania do tut. Sądu (tj. [...] października 2020 r. – wystąpienie o informacje o Stronie i wezwanie do uzupełnienia dokumentów). Uwzględniając, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 4 miesiące (wyłączając okres od 31 marca do 23 maja 2020 r.) należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji prowadził postępowanie z wniosku Strony w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.
Sąd zobowiązany jest także, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Działanie organu administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i było prowadzone w sposób przewlekły, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tę miały wpływ okoliczności związane z funkcjonowaniem organu administracji w okresie zagrożenie epidemicznego i w okresie epidemii COVID-19. W tym także związane z ograniczeniami w pracy organu administracji, które wynikały konieczności zachowania reżimu sanitarnego i były niezależne od organu administracji. Istniały zatem w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia, że organ administracji nie dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.
Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).
Sąd oddalił wnioski Skarżącej o przyznanie Stronie od Wojewody sumy pieniężnej, a także sformułowany w uzasadnieniu skargi o wymierzenie organowi administracji grzywny (punkt IV sentencji wyroku). Zastosowanie każdego z tych środków, co do zasady, wiązać się bowiem winno z rażącym naruszeniem prawa, które w tej sprawie nie wystąpiło.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).