Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. I. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony.
Strona 22 listopada 2019 r. (data wpływu do Organu) złożyła wniosek do Wojewody Dolnośląskiego w ww. zakresie wraz załącznikami (zdjęcia, zał. nr 1, ksero stron paszportu, nr PESEL, zameldowanie, umowa najmu, oświadczenie o niezaleganiu, CEIDG, dowód opłaty za zezwolenie.). Złożone również zostały odciski linii papilarnych palców. W tym samym dniu Organ doręczył Stronie informację o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 22.09.2020 r. i argumentując weryfikacją złożonych dokumentów i dużą liczbą prowadzonych jednocześnie postępowań. W dniu 9.09.2020 r. Organ otrzymał pismo z prośba o wydanie decyzji wraz z załącznikami: ksero oświadczenia o powierzeniu pracy; ksero umowy o pracę, załącznik nr 1, dokumenty - CEIDG, ZUS, ZUA. Organ 15 września 2020 r. otrzymał pismo o przyśpieszenie rozpoznania sprawy wraz z załącznikami (kopią pism Organu z 22.11.2019 r., kopiami stron paszportu, oświadczeniem o ilości osób pozostających na utrzymaniu, oświadczeniem o niezaleganiu w podatkach).
Następnie 16 września 2020 r. Strona wniosła ponaglenie na bezczynność w przedmiocie wniosku, a pismem z 12 października 2020 r. (wpływ do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody. Organ 22 października utworzył pismo przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne. W dniu 26.10.2020 r. Organ utworzył pismo do Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z zapytaniem, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie 27 października 2020 r. Organ utworzył pismo, w którym wskazuje 27 grudnia 2020 r., jako termin zakończenia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a., z uwagi na naganną postawę Organu przez brak równości w traktowaniu wnioskodawców; art. 12 k.p.a. z uwagi na upływ ponad 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku i niepodjęcie żadnej czynności w sprawie; art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a od dnia łożenia wniosku upłynęło już ponad 10 miesięcy; art. 36 k.p.a. przez niezastosowanie – upływ ustawowych terminów załatwienia sprawy; art. 37 § 4 k.p.a. przez niezastosowanie, albowiem do dnia wniesienia skargi Strona nie otrzymała zawiadomienia o przekazaniu ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł;
- 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- 5) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono brak możliwości osobistego kontaktu z osoba prowadzącą postępowanie, a także okres trwania postępowania – ponad 10 miesięcy. O rażącym naruszeniu przepisów przez Organ świadczy jego postawa, a Strona w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. Sumę pieniężną ma uzasadniać długi czas oczekiwania, poczucie bycia niechcianym w Polsce, a także możliwość wystąpienia stanów lękowych.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz, fluktuacji pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność w sprawie Strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź do odpowiedzi na skargę Strona podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie Sąd wskazuje na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 22 listopada 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres bezczynności ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Brak załatwienia sprawy w terminie, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.
Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 12 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy, w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność/przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas niedziałania Organu w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności samego Organu w odróżnieniu od aktywnej postawy Strony. O rażącym naruszeniu prawa świadczą w szczególności: brak jakichkolwiek działań Organu po otrzymaniu wniosku Strony i zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacji, w której Organ, nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Kwalifikowanym naruszeniem przepisów regulujących granice czasowe postępowania jest ich zamiana na termin wniesienia skargi na bierność (bezczynność/organu) i konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie takiej skargi do Sądu. Zachowanie Organu w niniejszej podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i jest kwalifikowanym naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.
W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V wyroku uwzględniając uiszczony wpis od skargi.