Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V.B. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony.
Organ 7 listopada 2018 r. otrzymał wniosek w ww. zakresie wraz załącznikami (kserokopia paszportu fotografie, ksero karty pobytu, zał. nr 1, pełnomocnictwo pracodawcy, CEIDG, umowa o pracę, oświadczenie o miejscu zamieszkania, informacja o nr PESEL, zgoda na przetwarzanie danych osobowych). W tym samym dniu Organ doręczył Stronie informację o wszczętym postępowaniu oraz przewidywanym terminie jego zakończenia wyznaczonym na 11.05.2019 r. z uwagi na konieczność weryfikacji złożonych dokumentów, dużą liczbą prowadzonych spraw poinformowano o legalności pobytu od dnia złożenia wniosku. W dniu 4.07.2019 r. (data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu.
Następnie w dniach: 30,31.01.2020 r., oraz 2 i 3.05.2020 r. Strona drogą elektroniczną kierowała pisma do Organu z prośba o interwencje w sprawie. Organ 9 października 2020 r. otrzymał skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę Strony na bezczynność Wojewody. W dniu 26 października 2020 r. Organ utworzył pismo przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne, a w dniu 26.10.2020 r. pismo do Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu tj. 27.10.2020 r. Organ utworzył również pismo, w którym: wskazuje nowy termin zakończenia postępowania – 29.12.2020 r.; wzywa o dostarczenie w terminie 30 dni: umowy spółki cywilnej A., o korektę zał. nr 1 – dotychczasowy podpisany przez osobę nieupoważniona do reprezentacji A., o dokument potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce; o oświadczenie o liczbie osób pozostających na utrzymaniu i informuje o możliwości otrzymania stempla w paszporcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono w pierwszej kolejności o uwzględnienie jej w całości przez Wojewodę na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez:
- – wyznaczenie terminu wydania decyzji w przedmiocie wniosku nie dłuższego niż 30 dni od dnia uwzględnienia Skargi, w przedmiocie udzielania żądanego zezwolenia,
- – stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- – zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego opłaty od pełnomocnictwa.
Zwrócono się również o dostarczenia Sądowi akt na okoliczność bezczynności, a z ostrożności procesowej o dopuszczenie dowodów z pisma Organu z 7.11.2018, ponaglenia z 3.07.2019, korespondencji email kierowanej do Organu.
Wobec Sądu sformułowano oczekiwania o: 1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku Strony w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi;
- 2) stwierdzenie bezczynności Organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie kwoty 6 tyś. z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przez okres ponad 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku Organ nie podjął w sprawie żadnej czynności - decyzja w sprawie nie zapadła od ponad 24 miesięcy. Sposób procedowania Organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W skardze zarzucono również naruszenie zasad ogólnych postępowania tj.: art, 6 – 7, 9 § 1, art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 e zm.) – dalej jako k.p.a. Zastrzeżono, że wewnętrzne problemy organizacyjne, czy kadrowe po stronie Organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki w rozpatrywaniu spraw. Przytoczono ustalenia NIK (wystąpienia z 31.01.2019). Zdaniem Skarżącego został On potraktowany gorzej niż zdecydowana większość innych wnioskodawców. Żądaną kwotę uzasadniać ma stopień naruszeń przepisów postępowania, czas trwania bezczynności oraz konsekwencje dla Strony wynikające z bezczynności Organu (stan zawieszenia, niepewność co do statusu prawnego w Polsce, brak pieczątki w paszporcie, ograniczenie możliwości podróżowania, negatywny wpływ tego stanu na zdrowie Wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę zawarto wniosek o jej oddalenie. Organ podniósł, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. Na pracy Organu odbija się odpływ pracowników merytorycznych i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ nie znajduje podstaw, by stwierdzić rażącego naruszenia przepisów i jest przeciwny zasądzeniu sumy pieniężnej..
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 7 listopada 2018 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany do dnia złożenia skargi i jego procedowanie już na wstępie (w dacie jego wpływu do Organu) zostało przez Wojewodę odłożone w czasie, bez zbadania chociażby wymogów formalnych wniosku. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu.
Bierność Organu, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet w postaci obiektywnych trudności związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 9 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę brak jakichkolwiek działań Organu po otrzymaniu wniosku Strony, a wręcz z góry założenie przez Organ swojej wielomiesięcznej bierności, zignorowanie terminów ustawowych na załatwienie sprawy, a także aktywności Strony w postępowaniu i wreszcie zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sąd uznał, że Organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa wart. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacji, jak w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i obowiązującego porządku prawnego.
W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność Organu. W rzeczywistości Organ nie stosuje przepisów dotyczących ram czasowych postępowania lecz kryterium pozaprawne – datę złożenia skargi na przewlekłość postępowania/bezczynność Organu. To data wniesienia skargi decyduje o rozpoczęciu procedowaniu w sprawie. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.
W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Regulacje art. 149 p.p.s.a. nie przewidują możliwości wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie naliczania odsetek od sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.