Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wro-cławiu, O. I. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosków skarżącego z dnia 28 grudnia 2018 r. i 28 stycznia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1 stwierdzenie bezczynności postępowania prowadzonego w sprawie;
2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 3 stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4 przyznania od organu na rzecz skarżącego 20.000 zł sumy pieniężnej; 5.zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; 6 rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W rozwinięciu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem "przedsiębiorstwa wielobranżowego A. w M." z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla skarżącego wraz z załącznikami, a 28 stycznia 2019 r. strona przesłała do tegoż organu wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Skarżący podniósł, że mimo upływu ponad 1,5 roku organ się z nim nie kontaktował, nie wzywał do ewentualnego uzupełnienia wniosku. Mimo znacznego upływu czasu organ nie zawiadomił strony ani o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym nie wypełnił obowiązku z art. 36 § 1 kpa, nie pouczył także strony o możliwości wniesienia ponaglenia. Wskazał także, że w dniu 23 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na które, do dnia wniesienia skargi, nie otrzymał odpowiedzi.
Podniósł także, że brak działania organu pozostaje w sprzeczności z art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać toku prowadzonego postępowania administracyjnego wnikliwie i bez zbędnej zwłoki. Strona podkreśla, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem braki kadrowe nie usprawiedliwiają opieszałości organu. Reasumując, zdaniem pełnomocnika, bezczynność organu ma charakter rażący. Zdaniem strony kwota żądana jest kwotą znaczną, jednakże adekwatną do zaniedbań organu. W skardze wskazano, że o ile sytuacja strony na terenie Polski jest stabilna, to jednak komplikuje się w sytuacji, gdy cudzoziemiec chce wyjechać za granicę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyja-śnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składa-nych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Pełnomocnik organu informuje, że w 2018 r. do urzędu wpłynęły 18324 podania cudzoziemców dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP, zaś do koca października 2019 takich wniosków było 23888. Organ dodaje, że oczywistym jest, że przy tak wielkiej ilości wniosków musi dochodzić do opóźnień. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, aby nie dopuścić do popełnienia błędu, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu.
Powyższe może prowadzić do znacznego opóźnienie w realizacji wniosku. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ podniósł, że kwestia przyznania skarżącemu kwoty pieniężnej lub orzeczenia grzywny wobec organu jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i winno przede wszystkim zmierzać do zdyscyplinowania organu do działania. Nadto strona przeciwna wskazuje, że przyznanie sumy pieniężnej winno mieć charakter wyjątkowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopusz-czalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bez-czynność ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzajów sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych ponaglenie do organu wpłynęło 3 sierpnia 2020 r. i zostało przekazane do Urzędu do spraw cudzoziemców 3 września 2020 r. Wskazaną okoliczność Sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność.
Należy zauważyć, że akta administracyjne nie wskazują, aby organ wykonał jakieś czynności procesowe do dnia 29 września 2020 r., kiedy to wezwał skarżącego poprzez D. S. do osobistego stawiennictwa w urzędzie, wraz ze wskazanymi dokumentami. Wnosząc ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców strona działa bez pouczenia ze strony organu, pomimo że obowiązek organu w zakresie zastosowania normy z art. 36 k.p.a. istniał już z chwilą upływu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.
Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod ką-tem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów admini-stracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794).
W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, pierwszy wniosek w sprawie do organu wpłynął 28 grudnia 2018 r., a strony w dniu 28 stycznia 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (w nawiązaniu do argumentów podniesionych w skardze należy zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu).
Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął w dniu 29 września 2020 r., wzywając stronę do przedłożenia dokumentów wymienionych w tym piśmie i stawienia się osobistego w urzędzie, zatem po ponad miesiącu od otrzymania ponaglenia. Treść tego wezwania wskazuje, że dopiero wówczas (niespełna siedem miesięcy od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie) organ dokonał analizy treści tegoż wniosku z punktu widzenia jego braków formalnych. Pomimo oczywistego przekroczenia dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a., organ, kierując do strony wezwanie z dnia 29 września 2020 r., także i na tym etapie nie dopełnił wymogu z art. 36 k.p.a. Jak wynika również z akt, organ nie rozpoczął także obligatoryjnej i standardowej procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu bezczynności Sąd miał przy tym na uwadze także regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z za-pobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu CO-VID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższe oznacza, że w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy te rozpoczną swój bieg (lub będzie on kontynuowany – w przypadku terminów już rozpoczętych), następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego negatywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wyso-kości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).
O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265)
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczo-nym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.