Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej [...] października 2020 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku A.K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że [...] kwietnia 2020 r. wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego wniosek A.K. obywatelki Ukrainy (dalej: Strona, Skarżąca) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami.
Pismem z [...] lipca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].08.2020 r.) Strona wniosła ponaglenie, powołując art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 2096 – dalej: K.p.a.) wskazała, że wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy mimo upływu ustawowego terminu nie został załatwiony. Ponaglenie przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] listopada 2020 r., uznając je za uzasadnione przekroczenie terminu usprawiedliwiano dużą liczbę wniosków i kłopotami kadrowymi.
Pismem z [...] listopada organ administracji wezwała Stronę, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2020 r., poz.
35) do osobistego stawiennictwa w dniu [...] grudnia 2020 r., celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania ważnego dokumentu podróży. Ponadto wezwano Stronę do uzupełnienia wniosku w części A oraz części C, H, wyznaczając 30 dniowy termin pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] października 2020 r. na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 12 § 1 art.,35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i 37 § 5 K.p.a.
Tak formułując zarzuty Strona wniosła o:
- 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody D. w prowadzonym postępowaniu w sprawie z wniosku Strony;
- 2) rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym;
- 3) stwierdzenie przez sąd prawa otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy z dnia [...].04.2020 r.(data sporządzenia wniosku);
- 4) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 5) nałożenie na organ administracji grzywny;
- 6) wypłatę zadośćuczynienia w kwocie 5.000 zł za naruszenie przez organ administracji prawa;
- 7) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 199 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a).
Uzasadniając zarzuty skargi Strona wyjaśniał, że wniosek wysłała na adres organu administracji pocztą i posiada potwierdzenie doręczenia przesyłki. Mimo upływu ustawowego terminu (2 miesiące), w którym sprawa winna zostać rozpoznana nie otrzymała do dnia wniesienia skargi ani decyzji, ani żadnej informacji w sprawie. W związku z tym Strona wysłała ponaglenie, nie otrzymała także żadnej wiadomości o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżąca stwierdziła, że z powodu braku decyzji nie może podróżować ani służbowo, ani w celach turystycznych. Nie może także spotkać się z rodziną, z tego powodu ma złe samopoczucie. Zdaniem Strony organ administracji naruszył prawo nie rozpoznając w terminie jej wniosku. Mimo, że podjęła wszelkie możliwe kroki w tym zakresie. Z związku z tym wnosi o wypłatę zadośćuczynienia w wysokości 5.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że wniosek Strony nie zasługuje na uwzględnienie wpłynął bowiem [...] kwietnia 2020 r. a pismem z [...] listopada 2020 r. wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych podania. Jakkolwiek organ rzeczywiście czynności w sprawi podjął z opóźnieniem, to obecnie, w związku z wystosowanym wezwaniem, w bezczynności już nie pozostaje. Wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę okres epidemii COVID-19 i powołał się na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 10 i 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), z których wynika, że zawieszony został w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych.
W okresie tym nie stosuje się wobec organów administracji przepisów o bezczynności, nie wymierza się kar, grzywien, ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepis art. 15zzs cytowanej ustawy wszedł w życie z dnia 31 marca 2020 r., ale wywołał skutki prawne z mocą wsteczną ("w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID") od dnia 14 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. poz. 433; następnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Dz.U. poz. 491), a jego skutki obowiązywały do dnia 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARSCoV-2, Dz.U. poz. 875).
Zdaniem Wojewody okresu od 14 marca do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie) nie może liczyć się do terminów pracy organu przy ocenie terminowości tej pracy. W niniejszej sprawie oznacza to, że terminy procesowe rozpoczęły bieg z dniem 24 maja 2020 r.
Ponadto aktualnie, w wyniku kolejnej fali zakażeń na mocy § 24a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm. - obowiązujący od dnia 3.11.2020 r.) nakazano m.in. administracji rządowej "pracę zdalną". Niniejsza regulacja dezorganizacje pracę (nie tylko administracji publicznej) w czasach epidemii Covid-19. Okoliczności tych nie sposób nie wziąć pod uwagę przy ocenie terminowości pracy organu.
Odnośnie żądania Skarżącej stwierdzenia przez Sąd prawa otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda wskazał, że wobec niezweryfikowania wniosku Strony pod względem formalnym, takie żądanie jest przedwczesne.
Z ostrożności procesowej wskazano także, że z przywołanych wyżej powodów, a także z powodu dużej ilości spraw i trudności kadrowych nie jest możliwe stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny lub obciążenie obowiązkiem zapłaty sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżąca wykazała, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wyczerpała, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia, tj. wniósł ponaglenie (w dniu [...].02.2020 r.) przed winieniem skargi. Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.
Skarga jest częściowo zasadna, bowiem Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, jednak w ocenie Sądu bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenie prawa.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W tym zakresie należy też wskazać przepis art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., w szczególności ust. 10 tego przepisu, który wyklucza skuteczne postawienie organowi administracji zarzuty bezczynności lub przewlekłości postępowania, w przypadku niepodejmowania w ww. okresie czynności w ramach prowadzonych postępowań.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz.
35. ze zm.), która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa Skarżącej winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącej mimo upływu 4 miesięcy od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu administracji) do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] października 2020 r.). Wskazany okres 4 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). W okresie 4 miesięcy organ administracji nie tylko nie zakończył postępowania z wniosku Skarżącej, ale nawet tego postępowania nie rozpoczął, ponieważ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku Strony Wojewoda podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu na bezczynności, tj. po upływie 4 miesięcy od wpływu wniosku (wezwanie do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia wniosku). Uwzględniając, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 4 miesięcy i w tym okresie nie podjął żadnych czynności w sprawie, należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że Sąd ocenia fakt istnienia lub nie bezczynności na dzień wniesienia przez stronę skargi do Sądu, zatem podjęcie przez organ administracji czynności w sprawie po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność do tut. Sąd nie mogło zdecydować o braku bezczynności.
Stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Działanie organu administracji publicznej, w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tą miały wpływ powołane także przez Wojewodę okoliczności związane z funkcjonowaniem organu administracji w okresie zagrożenie epidemicznego i w okresie epidemii COVID-19. W szczególności dotyczy to wniosków złożonych w okresie od 31 marca do 23 maj 2020 r. za pośrednictwem poczty. Konieczne było bowiem wezwanie osób, które w taki sposób złożyły wnioski, do osobistego stawiennictwa po 23 maja 2020 r., przy czym konieczne było zachowanie reżimu sanitarnego. Nie bez znaczenia są także wprowadzone odgraniczenia związane z funkcjonowaniem organu administracji. Te wszystkie utrudnienia w działaniu organu administracji, niezależne od organu, niewątpliwie wpłynęły na rozpoznawanie wniosków o legalizacje pobytu cudzoziemców z opóźnieniem.
W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając termin i sposób złożenia wniosku, w ocenie Sądu, istniały okoliczności uzasadniające zaistniałe nieznaczne opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Strony. Te powody zadecydowały o stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie odnosząc się do wniosków Strony należy stwardzić, że Sąd w niniejszej sprawie bada wyłącznie czy organ dopuściła się bezczynności i w przypadku jej stwierdzenia może zobowiązań organ administracji do wydanie rozstrzygnięcie w sprawie, nie może natomiast zobowiązać do udzielenia Stronie zezwolenia na pobyt czasowy, o co Strona wnosiła.
Sąd oddalił wnioski Skarżącej o wymierzenie Wojewodzie grzywny i o przyznanie Stronie od Wojewody sumy pieniężnej (punkt IV sentencji wyroku). Zastosowanie każdego z tych środków, co do zasady wiązać się bowiem winno, z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło.
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku)