Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej [...] października 2020 r. (wpływ do organu w dniu. [...].10.2020 r.) jest bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku I.C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że [...] stycznia 2019 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek I.C. obywatela Ukrainy (dalej: Strona, Skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami (w aktach kserokopia decyzji z dania [...].09.2016 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce do dnia [...].09.2019 r.).
W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie osobistego stawiennictwa Skarżącego w siedzibie organu w dniu [...] września 2019 r. (złożenie odcisków linii papilarnych okazanie dokumentu podróży).
Pismami z [...] i [...] października 2019 r. (wpływ do organu administracji odpowiednia w dniu [...].10. 2019 r i [...].10.2019 r.) pełnomocnik Strony wystąpił do organu administracji o wszczęcie postępowania w sprawie, wskazując na brak podjętych czynności w sprawie i brak decyzji. Pismami [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca, [...] maja i [...] lipca 2020 z [...].01.2020 r. pełnomocnik Strony wnosił o przyśpieszenie postępowania wskazując, że Strona oczekuje na rozpoznanie wniosku od ponad roku.
Pismem z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Strony wniósł ponaglenie na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku Strony o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W ponagleniu wnosił o wyznaczenie terminu zakończenie postępowania oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki i osób odpowiedzialnych oraz podjęcie środków zapobiegawczych, a także stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponaglenie Wojewoda przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] listopada 2020 r., uznając ponaglenie za uzasadnione.
Pismem z [...] listopada 2020 r. Wojewoda wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku części C.III.b) pkt 2. i w części C.VII w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz wskazał jako możliwy termin zapoznania się z aktami sprawy [...] listopada 2020 r. o godz. 13:30.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej [...] października 2020 r. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pełnomocnik Strony zarzucił naruszenie przepisów: art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i §3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej K.p.a.) przez bezczynność w toczącej się sprawie. Tak formułując zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o:
- 1) wyznaczenie terminu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie:
- 2) orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) orzeczenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokość 800 zł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz.. 2325 – dalej: p.p.s.a.);
- 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.,
- 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że wniosek Skarżącego powinien być rozpoznany w terminie 2 miesięcy, tymczasem nie został rozpoznany do dnia wniesieni skargi. W tym czasie Skarżący wielokrotnie występował do organu o przyśpieszenie postępowania, na wnioski w tym zakresie nie uzyskiwał odpowiedzi, podobnie jak na wniesione ponaglenie. W ocenie Strony bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie narusza przepisy prawa i skutkuje utratą zaufania do władzy publicznej. Skarżący podnosi także, naruszenie przepisów w zakresie udziału strony w postępowaniu i wskazuje na brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W ocenie Skarżącego w zgodzie z zasadami słuszności i zaufania do władzy publicznej będzie zasądzenie odszkodowania w kwocie 800 zł, ponieważ w związku z przedłużającym się postępowania jego sytuacja życiowa jest utrudniona. Skarżący pozostaje w niepewności kiedy uzyskana zezwolenie na pobyt czasowy w Polsce, utrudnia mu to podróże do kraju ojczystego i rodziny, nie posiada bowiem wciąż dokumentu pozwalającego na przekroczenia granicy, o który ubiega się od 18 miesięcy. Zasądzenie wskazanej kwoty spełni też funkcję prewencyjną wobec Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej.
W uzasadnieniu Wojewoda, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wyjaśnił, że przyczynę nierozpoznana wniosku Strony w terminie jest duża ilość tego rodzaju spraw, konieczność ich jednoczesnego procedowania oraz braki kadrowe. Ponadto zauważył, że do uznania bezczynność organu za mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, iż odpowiedzialność za bezczynność ponosi organ administracji i jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ponieważ przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Przyczyną opóźnień w rozpoznaniu sprawy są bowiem duża liczba spraw i braki kadrowe. Ponadto sprawy rozpoznawane przez Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że jest to możliwe wówczas gdy sąd uzna, że do realizacji celu, jakim jest wyeliminowanie bezczynności, nie jest wystarczające wymierzenie organowi grzywny. Podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniem zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Wskazał także, że suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody. W ocenie Wojewody wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wyczerpał, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia (ponaglenie wniósł w dniu [...].09.2020 r., tj. przed wniesiemy skargi). Stosowanie zatem do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.
Skarga jest zasadna.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendant Oddziału Straży Granicznej, Komendant Wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić oceniając wystawienie w sprawie bezczynności czy przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpozna sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikająca z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która zajmuje 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie mimo upływu 18 miesięcy od daty wpływu wniosku Strony do organu administracji, tj. od [...] stycznia 2019 r. do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] października 2020 r.) organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącego. Przez okres 19 miesięcy organ administracji nie podjął żadnej czynności w sprawie. Wskazany okres 18 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).
Pierwsza czynność została podjęte przez Wojewodę [...] listopada 2020 r., tj. po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu ([...].10.2020 r.). Sąd badając bezczynność organu administracji, czy przewlekłe działanie organu administracji dokonuje oceny na dzień wniesienia skargi do Sądu. Na ocenę Sądu nie ma zatem wpływu fakt podjęcia czynności w sprawie po wniesieniu skargi. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie zawiadomił też Strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpozna sprawy.
Uwzględniając, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez 18 miesięcy i w tym okresie nie podjął żadnych czynności w sprawie, należy stwierdzić, że naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a) o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.
Sąd uznał, uwzględniając czas trwania bezczynności, że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Należy wyjaśnić, że stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie pojął żadnych czynności przez 18 miesięcy, nie informował Strony o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał innego terminu rozpoznania sprawy, nie odpowiadał też na pisma Strony dotyczące przyśpieszenia postępowania oraz możliwości zapoznanie się z aktami sprawy. Pierwsze czynności podjął dopiero po 3 tygodniach od wniesienia przez Stronę skargi do tut. Sądu. Oznacza to, że całkowicie ignorował Stronę przez 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Istnieją zatem przesłanki do przyjęcia, że bezczynność Wojewody miał charakter rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków.
Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 800 zł (tj. w wysokości wskazanej w skardze) z jednej strony zdyscyplinuje organ administracji do wprowadzenia efektywnych zasad procedowania w tego rodzaju sprawach, z drugiej strony w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącemu trudności i krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).