Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V. K. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 14 marca 2018 r. skarżący złożył wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z dnia 25 lutego 2019 r. organ administracji powołując art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na 25 maja 2019 r. Jednocześnie wskazując na art. 50 k.p.a. wezwał o przedłożenie wskazanych w piśmie dokumentów. Pismo doręczono skarżącemu w dniu 6 marca 2019 r.
Pismem z tego samego dnia powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W dniu 7 i 12 marca 2019 r. nadeszła odpowiedź wskazanych w ww. piśmie służb, które informowały, że z posiadanych danych nie wynika aby pobyt strony na terytorium RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W dniu 26 marca 2019 r. do organu administracji wpłynęły żądane dokumenty. Zaś w dniu 4 i 22 października 2019 r. strona przedłożyła dodatkowe dokumenty.
Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. strona złożyła skargę na bezczynność pracownika prowadzącego jej sprawę, którą wycofała w dniu 29 stycznia 2020 r.
Kolejne dokumenty skarżący złożył w sprawie 19 lutego 2020 r.
W dniu 8 czerwca 2020 r. wniósł o wszczęcie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i parce.
W dniu 3 lutego 2021 r. skarżący złożył ponaglenie kierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Pismem z dnia 5 marca 2021 r. ponaglenie skarżącego zostało przekazane zgodnie z właściwością, zaznaczając, że opóźnienie jest skutkiem napływu ogromnej ilości wniosków oraz problemami kadrowymi.
W tej samej dacie organ administracji wydał decyzję, zgodną z wnioskiem strony.
Uprzednio jednak, bowiem z dniu 5 lutego 2021 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu administracji, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; zasądzenie od organu 6.000 zł jako rekompensaty za 39 miesięcy oczekiwania na decyzję.
W uzasadnieniu strona podniosła, że do dnia wniesienia skargi w sprawie nie wydarzyło się zupełni nic. Skarżący podkreślał, że postępowanie w sprawie winno zakończyć się do 14 czerwca 2018 r. Strona wskazywała, że bezskutecznie wnosiła pisma do organu administracji. Podkreślała, że bezczynność organu administracji uniemożliwia stronie normalne funkcjonowanie. Wojewoda nie może w tej sprawie powoływać się na braki kadrowe i pandemię, gdyż stronie znane są przypadki, w których decyzja była wydana. Łamanie prawa przez organ administracji powinno spotkać się z oceną prawną Sądu oraz stosowną karą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników merytorycznych prowadzących sprawy oraz niemożliwością szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia składanej skargi. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności, czy też przewlekłości postępowania.
W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.
Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto w ocenie organu administracji wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy wywołanej bezczynnością.
Pismem z dnia 27 maja 2021 r. skarżący rozszerzył skargę, wnosząc także o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie organu wyczerpuje także ustawowe znamiona przewlekłości. Na poparcie swych racji skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Odpis pisma strony z dnia 27 maja 2021 r. doręczono pełnomocnikowi organu administracji w dniu 7 lipca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarżący pierwotnie wniósł o stwierdzenie bezczynności, następnie uzupełnił skargę o zarzut przewlekłości, zażądał tym samym stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organ administracji. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak było podstaw do ich rozdzielenia na dwie odrębne sprawy i prowadzenie ich pod odrębnymi sygnaturami. Skarżący zarzucił bowiem organowi bezczynność oraz prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, które miały miejsce w jednym postępowaniu, czyli takie naruszenia przepisów, które jest oparte na tym samym stanie faktycznym i w których elementem ważącym jest ocena przekroczenia ustawowych terminów rozpoznania sprawy i sposobu działania organu administracji. W tych okolicznościach Sąd uznał, że ocena czy organ administracji pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle niewątpliwe jest możliwe i z punktu widzenia zasad ekonomiki i szybkości postępowania winno być dokonane w jednym postępowaniu.
Przechodząc do oceny legalności działań podjętych przez organ administracji w tej sprawie w aspekcie bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać trzeba, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy.
Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
Z "bezczynnością organu" mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46).
Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały rażąco przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało ponad 35 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi, którą rozszerzono pismem z dnia 27 maja 2021 r. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne, pomimo uzupełninia w marcu 2019 r. braków wniosku organ administracji nie załatwił sprawy, uczynił to dopiero po wniesieniu przez stronę skargi czyli po upływie 23 miesięcy od daty uzupełnienia dokumentacji i 36 miesiącach (trzech latach !) od złożenia wniosku. Nie bez znaczenia jest także fakt przystąpienia do rozpoznania merytorycznego wniosku po roku od daty jego wpływu. Na moment winienia skargi niewątpliwie istniała rażąca bezczynność, jak i przewlekłość postępowania.
W opisanych okolicznościach nie sposób bowiem mówić o koncentracji podejmowanych działań mających na celu rozpoznanie wniosku. Powyższe skutkuje stwierdzeniem tak bezczynności, jak i istotnej przewlekłości postępowania.
Orzeczenie przewlekłości i bezczynności mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie strony wg właściwości oraz odpowiedzi na skargę) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw.
Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po upływie roku od złożenia wniosku, a kolejne po prawie dwóch latach.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie.
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł trzydzieści trzy miesiące od złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi. W tym czasie organ administracji publicznej podjął zaledwie dwie czynności celem rozpoznania sprawy i pomimo posiadanych dokumentów przez dwa kolejne lata nie wydał decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organowi administracji należy przypisać zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób kwalifikowany, rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty.
Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy pisma stanowiące odpowiedź ww. służb dotarły do organu administracji w terminie nie przekraczającym trzydziestu dni. Wyjąwszy ten okres z czasu procedowania to i tak zajął on organowi administracji nieakceptowalny z punktu widzenia zasad postepowania czas 34 miesięcy.
W opinii Sądu taka bezczynność i przewlekłość postępowania są rażące, gdyż nie mają uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec wydania względem skarżącego decyzji (już po wniesieniu skargi do Sądu) bezprzedmiotowe stało się orzekanie zobowiązujące organ administracji do załatwienia sprawy, zatem stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w pkt III sentencji wyroku.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 2.800 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu opieszałości w rozpoznaniu sprawy, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane z tym niedogodności.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Zdanie Odrębne
sędzi WSA Anetty Makowskiej-Hrycyk do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I SAB/Wr 588/21
Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 10 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I SAB/Wr 588/21. Moje zdanie odrębne dotyczy rozstrzygnięcia o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę [...] i odnosi się do jego warstwy proceduralnej.
Uważam, że wyrok ten nie mógł objąć rozstrzygnięcia w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania bez formalnego połączenia spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a., co ponadto mogło nastąpić dopiero po wydzieleniu – za wyraźnym oświadczeniem strony - skargi na przewlekłe postępowanie organu ze wszystkimi tego skutkami prawnymi, w tym po pobraniu wpisu sądowego od takiej skargi.
W tej sprawie strona – cudzoziemiec – działająca samodzielnie złożyła skargę na bezczynność organu, a następnie na etapie sądowym (po przedstawieniu sądowi skargi oraz odpowiedzi na skargę) rozszerzyła skargę o zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie zgadzam się z poglądem, że jest dopuszczalne rozszerzenie skargi w jednym przedmiocie o skargę w innym. Uważam, że skarga na bezczynność i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowią dwie odrębne skargi i dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne także wówczas, gdy odnoszą się do tego samego stanu faktycznego i tej samej sprawy administracyjnej. Rozpoznaniu skargi na bezczynność organu i na przewlekłość organu w jednym orzeczeniu sądu służy art. 111 § 2 p.p.s.a.
Rozumowanie, że w przypadku, gdy w jednej skardze strona zażąda zarówno kontroli bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w tej samej sprawie administracyjnej, to sąd winien traktować ją jako jedną skargę i jedną sprawę sądowoadministracyjną oraz pobierać jeden wpis sądowy - nie wytrzymuje konfrontacji z przypadkiem, gdy strona złoży odrębne skargi w każdym z tych przedmiotów jednocześnie lub w pewnym odstępie czasu w tej samej sprawie administracyjnej. Podobnie jest, gdy strona złoży jedną skargę (zarówno na bezczynność jaki przewlekłe prowadzenie postępowania), lecz wniesie opłaty od obu skarg.
Rozumowanie takie prowadzi do nierównego zapewnienia stronom prawa do sądu i dostępności do sądu oraz sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 i art. 78 Konstytucji RP).
Nie zgadzam się z poglądem, że rozdzielenie jednej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej jest wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 p.p.s.a. Przepis ten właśnie nakazuje rozdzielenie skarg, gdy w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem złożenie w jednym piśmie skargi na więcej niż jeden akt, na więcej niż jedną czynność albo na bezczynność, na przewlekłe prowadzenie postępowania - skutkuje rozdzieleniem skarg. Użyty przez ustawodawcę łącznik "lub" ma tu znaczenie wyliczające. Ustawodawca dokonał podziału spraw w art. 57 § 3 p.p.s.a. na dwie grupy. W pierwszej grupie spraw wskazanych wymienił skargę na więcej niż jeden akt i skargę na więcej niż jedną czynność, a w drugiej – skargę na bezczynność i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Spójniki "i" oraz "lub" mogą być odczytane nie tylko jako spójniki zdaniotwórcze (do zbudowania nazwy złożonej w zdaniu podmiotowo-orzecznikowym), tj. jako funktory koniunkcji, bądź funktory alternatywy zwykłej, ale i jako tzw. spójniki współrzędne (odpowiadające jedynie funktorom koniunkcji oraz alternatywy zwykłej) i użyte są wtedy w znaczeniu enumeracyjnym, tym samym mogą być stosowane zamiennie (A. Malinowski, Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo sejmowe, Warszawa 2007, s. 106-114 - za wyrokiem Sądu Najwyższego z 2 marca 2015 r. o sygn. akt IV KK 382/14). Nie podzielam argumentacji, że konsekwencją ww. rozdzielenia skarg na dwa odrębne postępowania jest dokonanie oceny w dwóch odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych tych samych okoliczności, ponieważ ewentualnym rozbieżnościom stąd wynikającym przeciwdziałać ma art. 111 § 2 p.p.s.a.
Uważam, że nadawanie statusu sprawie jako jednej lub dwóch w zależności od tego, czy strona złoży skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie w jednym piśmie lub w dwóch pismach nie daje się pogodzić z art. 57 § 7 oraz art. 3 § 2 pkt 8 (oraz pkt 9) w związku z art. 12a § 1 p.p.s.a.
W mojej ocenie, brak tożsamości skargi na bezczynność organu i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania także dotyczących tej samej sprawy administracyjnej (inne okoliczności faktyczne sąd ocenia przy każdej z tych spraw) potwierdza nowelizacja p.p.s.a. poprzez dodanie w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) do dotychczasowej skargi na bezczynność - skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (Dz.U. z 2015 r., poz. 658, art. 1 pkt 1 lit. b.). Ustawodawca od tego czasu rozróżnia obie skargi i obie sprawy, a intencja tego rozróżnienia wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji p.p.s.a. Żaden natomiast z przepisów p.p.s.a. nie wskazuje, by tożsamość stanu faktycznego, który podlega kontroli sądowej z różnych przyczyn prawnych (wynikających z art. 3 § 2 p.p.s.a.), decydowała o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej.
Uważam, że co najmniej przedwczesne jest orzeczenie w wyroku z 4 sierpnia 2021 r. w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ bez zastosowania art. 111 § 2 p.p.s.a. po wcześniejszym rozdzieleniu skarg, o ile strona złożyła skargę także w tym zakresie (co należało wyjaśnić z uwagi na przyjętą przez stronę formułę rozszerzenia zarzutów skargi na bezczynność, czym sąd zasadniczo nie jest związany).
Biorąc pod uwagę te wszystkie argumenty korzystam ze zdania odrębnego jako jedynej urzędowej formy wyrażenia mego stanowiska.
Wrocław, 23 sierpnia 2021 r.