Uzasadnienie
D. K. (skarżąca) wniosła w dniu 2 grudnia 2020 r. (data wpływu), skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 2 lipca 2020 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Mając zaś na względzie powyższe, skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
- 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;
- 6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Sytuację związaną z brakiem rozpoznania przez organ złożonego wniosku oraz żądanie zasądzenia od organu kwoty pieniężnej skarżąca uzasadniła poczuciem strachu i niepewności o swoją przyszłość. Skarżąca wskazała, że liczyła, jako posiadaczka Karty Polaka, na wsparcie ze strony Rzeczypospolitej Polskiej oraz organów administracji rządowej w terenie, a jedyne z czym się spotkała to karygodna wręcz przewlekłość postępowania.
W odpowiedzi organ podniósł argumentację o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową.
Organ wyjaśnił, że wzywał stronę do uzupełnienia braków wniosku. Strona braków nie uzupełniła w terminie. Ponadto organ wystąpił na podstawie art. 207 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów. Wezwał stronę ponownie do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., organ uargumentował tym, że ponaglenie wpłynęło w dniu 26 października 2020 r., natomiast skarga na przewlekłość postepowania zaledwie dwa dni później (28 października 2020 r.) – zatem przed rozpoznaniem przez właściwy organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sprawa, stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, wniosła ponaglenie na niezałatwienie wniosku w terminie. Skarga strony na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt stały jest więc dopuszczalna, nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia.
Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi należy stwierdzić, że zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA).
Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania.
Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie przywołanej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że strona pismem z dnia 2 lipca 2020 r. (data wpływu od organu administracji) złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pierwszą czynność organ podjął w dniu 13 lipca 2020 r. wzywając skarżącą do uzupełnienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. Następnie pismem z dnia 14 lipca 2020 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku jak również do osobistego stawiennictwa, wyznaczając jednocześnie jego datę na dzień 8 sierpnia 2020 r. W dniu 27 lipca 2020 r. organ telefonicznie poinformował skarżącą o zmianie daty osobistego stawiennictwa w organie na dzień 10 sierpnia 2020 r. Pismami z dnia 23 lipca 2020 r., 7 sierpnia 2020 r. i 10 sierpnia 2020 r. skarżąca uzupełniła braki wniosku.
Organ pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. zwrócił się na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o informację czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Również pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. organ wezwał skarżącą do dostarczenia wskazanych w wezwaniu dokumentów oraz poinformował o przewidywanym terminie ukończenia postępowania na dzień 10 marca 2021 r. Wobec niewykonania przez skarżącą wezwania z dnia 11 sierpnia 2020 r., organ ponownie wezwał skarżącą - pismem z dnia 29 października 2020 r. do dostarczenia wymaganych dokumentów. Pismem z dnia 23 października 2020 r. (data wpływu do organu 26 października 2020 r.) skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 26 października 2020 r. (data wpływu do organu 29 października 2020 r.) skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozpatrzeniu wniosku o zezwolenie na pobyt stały z dnia 25 czerwca 2020 r. (wpływ do organu 2 lipca 2020 r.).Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. (wpływ do organu 17 listopada 2020 r.) skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku o zezwolenie na pobyt stały.
Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle, jednak konsekwentnie podejmował w sprawie stosowne czynności. Uwzględniając zatem okres w jakim winno nastąpić rozpoznanie wniosku strony (tj. dwa miesiące), na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostał w zwłoce w załatwieniu sprawy. Należy podkreślić jednak, że w ustawowym terminie załatwienia sprawy organ podejmował czynności zmierzające do jej zakończenia. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona, chociażby poprzez nieuzupełnienie braków formalnych w terminie i konieczność wystosowania przez organ ponownego wezwania.
W rozpoznawanej sprawie nie można zatem przyjąć, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu termin taki jest wystarczający.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Przy czym dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tego uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.
Uwzględniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, Sąd nie stwierdził żadnej z przesłanek uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej wartości wpisu jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.