Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. D. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony.
Strona 19 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami (kopie stron paszportu z adnotacjami, fotografie, wyciąg z rachunku bankowego, ubezpieczenie, zaświadczenie o przyjęciu na studia i plan zajęć). W dniu 20.04.2016 Organ utworzył pisma:
- 1) o dacie zakończenia postępowania tj. 19.07.2016 wraz z wezwaniem o dostarczenie w terminie 14 dni:
- – zaświadczenia o uiszczonej opłacie,
- – harmonogramu zajęć w bieżącym semestrze, albowiem dostarczony dotyczy szwajcarskiej szkoły policealnej,
- – dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- – ubezpieczenia zdrowotnego - wniosek o zawarcie ubezpieczenia nie jest wystarczający,
- – wyciągu z rachunku bankowego,
- – opłaty za kartę pobytu,
- – oświadczenia o zameldowaniu na formularzu
- 2) do jednostek: Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Strony stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa Państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W dniu 04.05.2016 r. do Organu z Policji wpłynęła informacja, że z dostępnych baz danych nie wynika by wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Strony zagrażał bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Strona w dniu 25.05.2016 r. uzupełnia dokumentację: ubezpieczeniu PZU wojażer, wyciąg z rachunku bankowego, zaświadczenie ze S. Centrum Edukacji – szkoła policealna i zaświadczenie o przyjęciu na studia, przelew do szkoły wyższej (500, kaucja sce 300), umowa najmu, plan zajęć ze s. szkoły. Następnie Strona 13 lipca 2016 r. składa do Organu wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, powołując się na przebytą w 2014 r. chorobę, konieczność badań raz na 3 miesiące, wskazuje ponadto, że stan zdrowia nie pozwalał zaliczyć sesji i musi wyjechać do lekarza prowadzącego na Ukrainę, a wróci na egzaminy. W dniu 19.07.2016 r. dochodzi do spotkanie Strony z pracownikiem Organu, na którym miano wyjaśnić, że na dzień spotkania nie są spełnione przesłanki do wydania zezwolenia, a Organ pozyskał informację o mężu Strony, który stara się o kartę pobytu, o córce oraz o prowadzeniu pizzerii.
Strona poprosiła o więcej czasu na dostarczenie dokumentów, a Organ poinformował o możliwości przedłużenia postępowania na wniosek Strony. Stosowny wniosek Strona złożyła 19 lipca 2016 r. – wniosek o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów. W dalszej kolejności Organ otrzymuje od Strony:
- – 20.07.2016 r. – umowa najmu co najmniej na 6mcy,
- – 09.08.2016 r. – umowa ubezpieczenia wojażer; ZUS P ZCNA, plan ze szkoły policealnej; zaświadczenie ze szkoły wyższej, że czesne uregulowane za semestr zimowy 2016/2017, zaświadczenie o przyjęciu na studia do 30.09.2018 r., stan rachunku bankowego, świadectwo, zaświadczenie o rachunku w USD i plan ze szkoły policealnej z zaświadczeniem o frekwencji i końcu nauki w 2018, dowód wpłaty na opłatę rekrutacyjną;
- – 10.08.2016 r. – oświadczenia Strony, że przyjechała z mężem zatrudnionym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o najmie mieszkania, o nauce;
W dniu 16.08.2016 r. Organ tworzy – wezwanie do dostarczenia w 7 dni – zaświadczenia ze szkoły wyższej o opłacie za czesne za cały rok (semestr zimowy i letni), dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania (wskazano, że na dołączonej umowie brak podpisu), o tytule prawny do lokalu (doręczone 23.08.2016 r.). W odpowiedzi na wezwanie w dniu 15.09.2016 r. wpływa do Organu przysądzenia prawa własności lokalu, umowa najmu. Strona składa Organowi również 20 września 2016 r. wniosek o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów. Po prawie dwóch kolejnych latach – 12 czerwca 2018 r. organ otrzymuje ponaglenie na bezczynność, które zostaje opatrzone pismem Organu z dnia 6.08.2018 r. o przekazaniu ponaglenia Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców. Ponaglenie zostaje ponowione 23 lipca 2018 r. (data wpływu do Organu) i opatrzone również zostaje pismem Organu z dnia 24.08.2018 r. o przekazaniu Szefowi Urzędu ds.
Cudzoziemców. W dniu 7.02.2019 r. do Organu wpływa kolejne ponaglenie, a 14 maja 2019 r. Organ otrzymuje pismo o udzielenie informacji o stanie sprawy, ponawiane: 24.05.2019 r.; 04.07.2019 r.; 19.07.2019 r. W dniu 16.09.2019 r. Strona składa pismo o zmianie wniosku na pobyt czasowy i wykonywanie pracy wraz z zał. nr 1 i drukiem CEIDG. W dniu 19.09.2019 r. do Organu wpływa postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, uznające ponaglenie za uzasadnione i wyznaczające termin załatwienia sprawy na 12.11.2019 r. W dniu 30.09.2019 r. wpływa do Organu pismo z zaświadczeniem z uczelni, a także wskazujące, że Strona godzi studia stacjonarne z pracą, a więc istnieje zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę. W dniu 07.10.2019 wpływa do Organu ważna umowa najmu, a w dniu 08.11.2019 r. potwierdzenie uiszczenia dopłaty 1000 zł. Organ 20 listopada 2019 r. tworzy pismo z informacją o terminie ukończenia postęp – 31.01.2020 r. i wezwanie o przedstawienie umowy zatrudnienia, informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych (z zakreślonym terminem 30 dni).
W odpowiedzi na wezwanie Organ w dniu 30.12.2019 otrzymuje umowę zlecenia, zał. nr 1 w związku ze zmianą pracodawcy, CEIDG. W dniu 12.02.2020 r. do Organu trafia prośba o informację o stanie sprawy, następnie kierowane są przez Stronę (28.02.2020 r.) –maile o przyspieszenie postępowania, na które Organ (03.03.2020 r.) odpowiada o braku informacji starosty. Strona w reakcji na sygnalizację owego braku podnosi, że w związku z uczęszczaniem na studia takiego dokumentu nie musi przedstawiać, na co Organ reaguje wskazując, że nauka Strony ma trwać do września 2020 r. - więc tylko do tej daty zostałoby wystawione zezwolenie (z sugestią, by wypełnić warunki konieczne do wydania zezwolenia obejmującego również pracę). Strona przedstawia Organowi 28 maja 2020 r. stosowną informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. W dniach 08.07., 13.08.2020 r. Organ otrzymuje monity Strony o wydanie zezwolenia, a 2 października 2020 r. nadane jest przez Stronę do Organu kolejne ponaglenie, a 5 listopada 2020 r. Organ otrzymuje skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody.
W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art 36 § 1 ustawy z 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) i zawarła wnioski o: 1) zobowiązanie Organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi;
- 2) kontrolę przewlekłości postępowania i orzeczenie czy bezczynność/przewlekłość miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa;
- 3) o przyznanie maksymalnej sumy pieniężnej;
- 4) dopuszczenie dowodów;
- 5) zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano na bezskuteczny upływ terminu 31.01.2020 r. z zawiadomienia Organu o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Stopień zawinienia Organu jest rażący, bo nie załatwiono sprawy nie tylko w terminie, ale i w ciągu 1659 dni tzn. 4 lat, 6 miesięcy i 14 dni. Skarżąca jest osobą młodą, rozwojową, która wiąże swoje plany życiowe z pobytem oraz legalną pracą w Polsce.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podniósł okoliczność wydania 30 listopada 2020 r. Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 29 listopada 2023 r. Następnie wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem konieczności jednoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach na raz, odpływu pracowników merytorycznych oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewoda zaprzecza, by doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa, a odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej uznaje, że jest on nieuzasadniony i powinien zostać oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony 19 kwietnia 2016 r. przez Stronę wniosek pierwotnie o zezwolenie na pobyt czasowy (a rozszerzony w trakcie postępowania również na pracę) nie został załatwiony we właściwym terminie. Jakkolwiek początkowo można powiedzieć, że Organ prowadził postępowanie, to po wpływie pierwszego ponaglenia do Organu – 12 czerwca 2018 r. do 20 listopada 2019 r. i po 30 grudnia 2019 r. do marca 2020 r. i następnie od czerwca do dnia wniesienia skargi tj. 5 listopada 2020 r. popadał w całkowitą bierność.
Wniosek Strony pierwotnie dotyczył udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z nauką Strony, zastosowanie winny zatem znaleźć regulacje art. 144 i następne ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (poz. 1650 ze zm.). Mając zaś na uwadze, że wspomniane przepisy (art. 149 ust. 1b ustawy o Cudzoziemcach) zawieszały termin rozpoznania sprawy do czasu przedstawienia niezbędnych dokumentów, nie można jednak tracić z pola widzenia ogólnych zasad postępowania. Otóż zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumenty umożlwiającą nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać wymogi formalne, a strona winna dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia ww. wymogów formalnych, jak i merytorycznych, umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy.
Słowem, jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 8 k.p.a. Powołane regulacje, w tym art. 149 ust. 1b ustawy o cudzoziemcach zasad tych nie uchyla. Wskazanie na zawieszenie biegu terminu rozpoznania sprawy do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku, nie oznacza jednak bierności organu administracji w sytuacji, gdy strona nie przedstawi niezbędnej dokumentacji.
Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony i milczenia administracji.
Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw, badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania, ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza zasady informowania, zaufania i szybkości postępowania.
Wskazane wyżej dwa pierwsze okresy bezczynności, bierności Organu są przejawem braku koncentracji podejmowanych czynności, braku właściwej organizacji działań ze strony Organu, prowadząc do wniosku, że Wojewoda pozostawał bezczynny nawet mając na uwadze zawieszenie postępowania na podstawie art. 149 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach. Po 28 maja 2020 r., gdy Organ miał komplet dokumentów potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie zmodyfikowanego - za radą Organu wniosku o pobyt czasowy i pracę – bierności Organu nie można nawet bronić wspomnianym art. 149 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach. Oceniając postępowanie Sąd uwzględnił terminy wskazane w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), tj. okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego.
Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę (bierność we wskazanych wyżej trzech okresach) Organu, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: brak reakcji Organu pomimo aktywności Strony, a także wydanie rozstrzygnięcia dopiero po złożeniu przez Stronę skargi do sądu administracyjnego, mimo że nic nie stało na przeszkodzie, by udzielić zezwolenia niezwłocznie po 28 maja 2020 r. Sytuacja, w której Strona tak długo w ogóle czeka na rozstrzygnięcie Organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W zasadzie można stwierdzić, że gdyby nie ta skarga to Organ trwał by nadal w stanie procedowania bez zamknięcia postępowania, pozostawiając Stronę w stanie zawieszenia. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak zanegowania przez Stronę informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, o udzieleniu zezwolenia Skarżącej na pobyt czasowy i pracę do 29 listopada 2023 r. – decyzją Wojewody z 30 listopada 2020 r., Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Organu do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.500,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu czego konsekwencją jest pkt IV wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.