Uzasadnienie
Przedmiotem skargi N. K. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 24 marca 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zaś pismem z 19 marca 2020 r. wnioskowała o niezwłoczne wydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania.
W dniu 6 kwietnia 2020 r. strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Kolejnym pismem z 8 maja 2020 r. wniosła o udzielnie informacji w sprawie. W dniu 29 maja 2020 r. wpłynął wniosek o wgląd w akta sprawy.
W dniu 13 sierpnia 2020 r. wpłynęło ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Pismem datowanym na 27 listopada 2020 r. organ administracji powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do właściwych służb o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt na skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W tym samym dniu sporządzono pismo wzywające stronę do osobistego stawiennictwa w organie administracji oraz - na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) - do przedłożenia ważnego dokumentu podróży i uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w piśmie.
Ponadto pismem z tej samej daty organ administracji przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, podkreślając, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej. Zaś na 30 listopada 2020 r. datowane jest zaświadczenie potwierdzające datę i fakt złożenia wniosku przez stronę.
W dniu 2 listopada 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., w której zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu rozpoznania sprawy oraz brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia; art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty otrzymania; art. 37 § 5 w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą terminie siedmiu dni; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 61 § 4 w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zawiadomienia strony o wszczęciu postepowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału w postepowania i zasadę zaufania; art. 63 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku pomimo żądań skarżącej; art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez odmowę udostepnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem oraz art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastawanie i niewydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowe potwierdzenia wniosku.
Strona, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie jej wniosku nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości 1.000 zł; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania, podkreślała, że wszelkie żądania i wnioski strony (o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku, wgląd w akta sprawy, kontakt z inspektorem prowadzącym sprawę) pozostały bez odpowiedzi organu administracji. Wywodziła, że brak zamieszczenia stempla w paszporcie utrudnił jej znalezienie pracy. Skarżącej i jej pełnomocnikowi odmówiono wglądu w akta sprawy, przy czym nie zachowano wymogów procesowych. Skarżąca argumentowała, że zarówno ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i kodeks postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia bezczynności i przewlekłości, lukę tą wypełnia orzecznictwo. W opinii strony organ administracji w tej sprawie jest bezczynny i działa przewlekle, nie podjął w sprawie żadnych działań pomimo ustawowego obowiązku. Zaznaczała, że postępowanie zostało wszczęte w dacie złożenia wniosku od tego dnia trzeba liczyć terminy załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu zasady szybkości postępowania.
Zdaniem strony sprawa nie jest skomplikowana a braki kadrowe i duży napływ wniosków nie może usprawiedliwiać zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Wskazywała na zasadę zaufania i konieczność sprawnego działania organów administracji, czego w sprawie zabrakło. Terminy załatwiania spraw naruszono również przy przekazaniu i rozpoznawaniu ponaglenia. Strony nie informowano o przyczynach opóźnienia i nowym terminie rozpoznania wniosku. Ignorowano jej wnioski o wgląd w akta godząc w opisane na wstępie przepisy i zasady. Zaistniała bezczynność ma rażący charakter, co strona uzasadniała odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Domagała się zasądzenia zarówno grzywny jak i przyznania sumy pieniężnej wskazując na kwotę 3.500 zł, wywodząc, że problem tkwi nie w brakach kadrowych ale niewłaściwym podjęciu do przestrzegania przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że warunkiem koniecznym do dalszego procedowania jest uzupełnienie braków formalnych wniosku, do czego skarżąca wezwano 27 listopada 2020 r. Następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości.
W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia oraz sumy pieniężnej czy grzywny stwierdził, że środki te są bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.
Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien być uzasadniony, co także wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia i powinien być oddalony.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi na przewlekłość i bezczynność organu administracji każdą rejestrując pod odrębną sygnaturą akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony, choć nie ma ona rażącego charakteru.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznania sprawy i sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ przez ponad siedem miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku strony. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków.
Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącej, jej ponaglenie. Nie podjęto także czynności opisanych w art. 36 k.p.a.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma wskazany przez organ administracji fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r.
Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł ponad pięć miesięcy. Od 24 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja do 2 grudnia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).
Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dopuścił się bezczynności był nie podejmując żadnych czynności przez ponad siedem miesięcy od złożenia wniosku (licząc na moment wniesienia skargi). Jednakże, zgodnie z treścią powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności oraz wskazane już okoliczności związane z zagrożeniem Covid -19. W tym zakresie, jakkolwiek działanie (bezczynność) organu administracji należy ocenić jako naganne, to z uwagi na upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi oraz okresu wyłączający bezczynność określony ustawą z 2 marca 2020 r. Sąd stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej i wymierzenia organowi administracji grzywny, Sąd uznając, że zasadniczo winny się one wiązać z rażącym naruszeniem prawa skargę strony w tym zakresie oddalił (pkt IV wyroku).
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).