Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M. H., działając przez pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 15 kwietnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu;
- 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego 1500 zł sumy pieniężnej;
- 5. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania;
- 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W rozwinięciu skargi skarżący wskazał, że wniosek w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu 15 kwietnia 2020 r. (nadany w dniu 9 kwietnia 2020 r.). Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. (wpływ do organu 17 lipca 2020 r.) wystąpił do organu z wnioskiem o podjęcie czynności w ramach toczącego się postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem. Pismo pozostało bez odpowiedzi. Bez wezwania, w dniu 6 października 2020 r. skarżący nadesłał do organu kserokopię paszportu. Następnie pismem z dnia 9 października 2020 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem (wpływ do organu w tej samej dacie, do wydziału w dniu 13 października 2020 r.). Do momentu złożenia skargi (data wpływu do organu 10 listopada 2020 r., a do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców 17 listopada 2020 r.) nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Według strony w sprawie mamy do czynienia z bezsprzeczną i widoczną już prima facie bezczynnością organu, czym naruszono art. 35 art. 36 k.p.a., art. 6, 7 8, 9, 10 i 12 k.p.a. Reasumując, zdaniem pełnomocnika, bezczynność organu ma charakter rażący, przy czym skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do zaistniałej sytuacji.
Zdaniem strony kwota żądana (1500 zł) jest kwotą adekwatną do zaniedbań organu. Pełnomocnik zwraca uwagę, że skarżący poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jego prawo do pracy, pozostaje w stanie niepewności, co do ciągłości i pewności dalszego zatrudnienia. Został pozbawiony możliwości planowania swojego życia rodzinnego, osobistego jak i zawodowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie może również korzystać ze swobodnego przemieszczania się po terytorium RP i poza jego granicami.
Ponadto jest niewiarygodny dla instytucji bankowych, co uniemożliwia zaciągnięcie zobowiązań kredytowych. Nie ma możliwości rejestracji pojazdu. Czuje obawę, co do swojej przyszłości i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się ze stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami.
W odpowiedzi na skargę z dnia 4 grudnia 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Organ informuje, że w 2018 r. do urzędu wpłynęło 18324 podań cudzoziemców dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP.
Natomiast do końca października 2019 r. – 23888 wniosków. Organ dodaje, że oczywistym jest, że przy tak wielkiej ilości wniosków musi dochodzić do opóźnień, a przy rozpatrywaniu podań brana jest pod uwagę kolejność zgłoszeń, trzeba także weryfikować je w taki sposób, aby uniknąć błędów i pomyłek. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, aby nie dopuścić do popełnienia błędu, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Powyższe może prowadzić i prowadzi częstokroć do znacznego opóźnienia w realizacji wniosku. Następnie wyjaśnił kiedy, jego zdaniem, mamy do czynienia z rażącą bezczynnością organu i konkluduje, że w rozpoznawanym przypadku bezczynność nie ma charakteru rażącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzajów sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy ponaglenie strona złożyła pismem z dnia 9 października 2020 r. Wskazaną okoliczność sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność.
Należy zauważyć, że akta administracyjne nie wskazują, aby organ wykonał jakieś czynności procesowe do dnia 9 października 2020 r., (data ponaglenia). Dopiero w dniu 30 listopada 2020 r. zwrócił się o informacje dotyczące wnioskodawcy do organów, wymienionych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z tej samej daty organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 28 lutego 2021 r. Wnosząc ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżący działał bez pouczenia ze strony organu, pomimo że obowiązek organu w zakresie zastosowania normy z art. 36 k.p.a. istniał już z chwilą upływu dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794).
W ocenie sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt wniosek w sprawie do organu wpłynął 15 kwietnia 2020 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (w nawiązaniu do argumentów podniesionych w skardze należy zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu).
Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku podjął w dniu 30 listopada 2020 r., zatem po 7 tygodniach od ponaglenia. Pomimo oczywistego przekroczenia dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a., organ, dopiero kierując do strony pismo z dnia 30 listopada 2020 r., dopełnił wymogu z art. 36 k.p.a. Jak wynika również z akt, organ dopiero wtedy rozpoczął obligatoryjną i standardową procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu bezczynności sąd miał przy tym na uwadze także regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższe oznacza, że w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy te rozpoczną swój bieg (lub będzie on kontynuowany – w przypadku terminów już rozpoczętych), następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie sądu sposób prowadzenia postępowania przez organ w niniejszej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W ocenie sądu termin taki jest wystarczający.
Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).
O kosztach postępowania (pkt V wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej została wartość wpisu jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.