Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. K. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy pracę.
Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 26 listopada 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z 26 listopada 2019 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia ustalonym na 26 września 2020 r.
Pismem z 6 października 2020 r. skarżąca przedłożyła kserokopie paszportu oraz wniosła o przyspieszenie postępowania.
W dniu 6 października 2020 r. wpłynęło ponaglenie na bezczynność organu administracji.
Pismem z 7 grudnia 2020 r. organ administracji publicznej przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W tej samej dacie organ administracji powołując się na art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 5 marca 2021 r. oraz wskazujące na możliwości otrzymania stempla w paszporcie.
W dniu 30 października 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji. Zarzucała naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez nierówne traktowanie wszystkich wnioskodawców. Niektóre wnioski rozpoznawane są szybko inne z opóźnieniem. Skarżąca zarzucała także naruszenie art. 12 k.p.a. i zasady szybkości postępowania, gdyż jej sprawa jest procedowana jest przeszło jedenaście miesięcy, zaś organ administracji nie podjął żadnej czynności w sprawie i do dnia złożenia skargi pozostaje w zwłoce. Wskazywała na naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i procedowanie z przekroczeniem wskazanych w tych przepisach terminów załatwiania spraw, do dnia wniesienia skargi organ administracji nie podjął żadnych działań. Naruszony został także art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji nie stosował tej normy, minęły terminy rozpoznania sprawy zaś skarżąca nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, przewidywanym terminie jej rozpoznania, nie była wzywana do uzupełnienia braków wniosku.
Z opóźnieniem przekazane zostało właściwemu organowi ponaglenie skarżącej, do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała informacji, że organ administracji dokonał tej czynności, co narusza art. 37 § 4 k.p.a.
Skarżąca wnioskowała o stwierdzenie rażącej bezczynności organu administracji w rozpoznaniu wniosku strony; zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej kwoty 5.500 złotych (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.); zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona opisała podejmowane w sprawie działania, które nie wywołały reakcji organu administracji. Składała ponaglenie, którego nie przekazano zgodnie z właściwością, co uzasadniało wniesienie skargi. W dalszych wywodach rozwinęła formułowane na wstępie zarzuty, podkreślając nierówne traktowanie wnioskodawców, ograniczenie możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, co utrudnia jego sprawne prowadzenie, naruszenie zasady szybkości, przekroczenie wszelkich terminów rozpoznania sprawy. Podkreślała, że bezczynność wynika z wyłącznej winy organu administracji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona dowodziła, że zwłoka organu administracji w rozpoznaniu sprawy jest rażąca. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej strona wskazywała, że poprzez tak długie oczekiwanie czuła się osobą niechciana w Polsce, którą urzędnicy mają za nic, co pogłębia świadomość nierównego traktowania wnioskodawców.
Wszystko to odbija się na psychice skarżącej, może prowadzić do stanów lekowych. Opisane okoliczności uzasadniają zgłoszone żądanie wyliczone po 500 zł za każdy miesiąc zwłoki. Żądanie to strona powiązała z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 30 Konstytucji RP godności człowieka, czego wyrazem jest prawo do rzetelnego procesu.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1- § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda D. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organu administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia spraw. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu rozpoznania sprawy, sprawności działania czyli bezczynności jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ przez jedenaście miesięcy nie podejmował żadnych czynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te powody do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. Sąd nie stwierdza aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę wskazań. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw.
Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. W każdym razie opóźnienia nie mogą być tak istotne. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącej, jej ponaglenie. Jakkolwiek organ administracji w piśmie z 26 listopada 2019 r., powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył stronie termin rozpoznania sprawy, to terminu tego nie dochował.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie.
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem ponad 9 miesięcy. Od 26 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja do 30 października 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy, pierwsze czynności realnie zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącej zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał i na moment wniesienia skargi był bezczynny. Co więcej do dnia orzekania w tej sprawie sąd nie uzyskał żadnych informacji o zakończeniu tej sprawy.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy - na żądanie organu administracji dostarczy brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności dotyczą konieczności pozyskania stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), mogą one przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy.
W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji przed wniesieniem skargi nie zdołał nawet dotrzeć. Wstępna ocena wniosku strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi, co uzasadnienia twierdzenie, że organ administracji do procedowania przystąpił dopiero po jedenastu miesiącach od złożenia wniosku. W opinii Sądu taka bezczynność organu w prowadzeniu sprawy jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Powoływane przez Sąd fakty powszechnie znane, tj. stan zagrożenie epidemicznego może uzasadniać wolniejsze procedowanie, czy w pewnym okresie przestój, ale nie może uzasadniać tak istotnej bezczynności, w tej sprawie nie podjęto żadnych działań przez jedenaście miesięcy. Wolą ustawodawcy z okresu tego wyłączono jedynie okres od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. (niecałe dwa miesiące).
Zatem uwzględniając ten czas organ administracji pozostawał bezczynny przez dziewięć miesięcy. Sąd ma na względzie fakt, że rok 2020, z uwagi na opisane okoliczności zewnętrzne był szczególny, jednakże nie może to usprawiedliwiać milczenia organu administracji przez tak długi czas. Podkreśli bowiem trzeba, że do dnia wniesienia skargi nie wykonano żadnej czynności w sprawie. Przy czym organ administracji pozostawał bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania innych terminów – przekazania ponaglenia do właściwego organu.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II sentencji wyroku.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 450 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności, zaś dla organu administracji środek dyscyplinujący i przymuszający do podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).