Uzasadnienie
W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw, mimo iż skarżący złożył ponaglenie. Sprawa toczy się od 18.09.2019 r. Skarżący bezskutecznie zwracał się przyspieszenie terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe, wniesiono o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł;
- 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, złożony w dniu 20.09.2019 r., nie został załatwiony we właściwym terminie. Pismem z 17.02.2020 r. strona poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania oraz przedłożyła dokumenty do sprawy, celem uzupełnienia materiału dowodowego. Z kolei w dniu 15.10.2020 r. strona dopełniła obowiązku osobistego stawiennictwa, okazała oryginał paszportu oraz złożyła odciski linii papilarnych. Następnie pismem z 16.10.2020 r. pełnomocnik strony przedłożył kolejne dokumenty do sprawy, celem uzupełnienia materiału dowodowego. Wobec opieszałości ze strony organu, strona wniosła w dniu 21.10.2020 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które dopiero pismem z 04.12.2020r. zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do dnia złożenia niniejszej skargi z 10.11.2020 r. (data wpływu), organ nie podjął jakichkolwiek merytoryczny czynności w sprawie.
Pismem z 04.12.2020 r. organ wystąpił do służb o udzielenie informacji na temat pobytu skarżącego na terytorium RP. Pismem z tego samego dnia poinformował również stronę o przewidywanym terminie zakończenia toczącego się postępowania, możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku oraz wezwał do przedłożenia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia zgodnie z żądaniem strony. Opisaną aktywność organu wymusiła zatem dopiero skarga strony na bezczynność. Powyższe wskazuje, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność organu. Bierność organu, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.
Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet w postaci obiektywnych trudności związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu 10.11.2020 r., a więc już po 14.03.2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę brak wymaganych działań organu po otrzymaniu wniosku Strony, a wręcz z góry założenie przez organ swojej wielomiesięcznej bierności, zignorowanie terminów ustawowych na załatwienie sprawy, a także aktywności strony w postępowaniu i wreszcie zainteresowanie się sprawą przez organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa wart. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacji, jak w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i obowiązującego porządku prawnego.
W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność. W rzeczywistości organ nie stosuje przepisów dotyczących ram czasowych postępowania lecz kryterium pozaprawne – datę złożenia skargi na przewlekłość postępowania/bezczynność. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V.