Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony.
Strona 6 czerwca 2019 r. złożyła wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopie stron paszportu z adnotacjami, załącznik nr 1, umowa użyczenia lokalu, umowa zlecenia, oświadczenie o niezaleganiu w podatkach, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, zdjęcia, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, wydruk CEiDG) oraz odciski palców. Tego samego dnia Organ doręczył Stronie pismo informujące o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczonym przewidywanym terminie jego zakończenia - 6 grudnia 2019 r. Pismem z 16 lipca 2019 r. Strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania i wyznaczenie inspektora w sprawie. Kolejnym pismem z 19 października 2020 r. (22.10.2020 r. - data wpływu do Organu) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność, a następnie 9 listopada 2020 r. Organ otrzymał skargę na bezczynność Wojewody skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Organ 3 grudnia 2020 r. utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) informujące Stronę: o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 3 marca 2021 r. i systemie "przybysz", wskazujące na możliwości otrzymania stempla w paszporcie oraz wzywające o dostarczenie w terminie 7 dni informacji właściwego starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez pracodawcę na lokalnym rynku pracy, wśród osób bezrobotnych i poszukujących pracy dotyczącej zatrudnienia na warunkach podanych w treści załącznika nr 1, a także oryginału wypełnionego w całości i czytelnie podpisanego przez osobę do tego upoważnioną właściwego formularza załącznika nr 1, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem, 3) pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł;
- 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że już na moment złożenia wniosku Organ założył przekroczenie terminów załatwienia sprawy nawet bez wstępnej analizy wniosku. Brak jakichkolwiek czynności Organu w sprawie. Stan powodowany przez Wojewodę implikuje sytuacje bytową Strony pozostawiając Ją jak i najbliższą rodzinę w niepewności. Organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżący poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne – ograniczono Jego prawo do pracy, pozostaje w stanie niepewności, co do ciągłości i pewności dalszego zatrudnienia, pozbawiony jest możliwości planowania swojego życia rodzinnego osobistego jak i zawodowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest niewiarygodny dla systemu bankowego.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej o oddalenie. Sposób prowadzenie sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przedstawiono statystyki wpływu wniosków w 2017, 2018 i 2019. Organ nie godzi się na uznanie, by bezczynność miał mieć miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani z wnioskiem o przyznanie sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 6 czerwca 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do Organu - 9.11.2020 r.) – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.
Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet w postaci obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd ma świadomość, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 2 listopada 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim opisaną wyżej postawę Organu – zlekceważenie wniosku Strony, ustawowych terminów załatwienia sprawy - odłożenie "na półkę" podania na okres wielu miesięcy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy jakiekolwiek zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Tym samym Organ dodatkowo zamiast ustawowych kryteriów ram czasowych postępowania zastosował pozaprawne uznanie, że jest obowiązany zająć się sprawą dopiero wtedy, gdy Strona złoży skargę na bezczynność Organu/przewlekłość postepowania. Sytuacji opisanej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej jak i obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność zaistniał z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.