Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Y. B. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 19 listopada 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 30 stycznia 2020 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu administracji uzupełniając wniosek o niezbędne dokumenty i składając odciski linii papilarnych.
W dniu 2 lipca 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Pismem z 11 stycznia 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
Pismem z tej samej daty organ administracji powołując się na art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania został wyznaczony na 9 czerwca 2021 r. Ponadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał skarżącą do uzupełnienia, w terminie 14 dni, wskazanych dokumentów, tj: aktu małżeństwa oraz aktualnych fotografii pod rygorem rozpoznania wniosku na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego.
Pismem z tej samej daty organ administracji powołując się na art. 11 i art. 169 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej celem przeprowadzenia sprawdzenia miejsca faktycznego zamieszkania małżonków oraz wywiadu środowiskowego mającego na celu pomoc w weryfikacji czy związek małżeński strony z obywatelem RP nie został zawarty w celu obejścia przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czaswowy.
W dniu 23 listopada 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w wysokości 5.000 zł; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona wskazywała, że wniosek został złożony w celu uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy z mężem obywatelem Polski. Podkreślała, że z własnej inicjatywy przedłożyła dodatkowe dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy. Od dnia złożenia wniosku upłynął rok, a sprawa nie jest rozpoznana. Strona nie ma żadnej wiadomości o sprawie, jej numerze, osobie ją prowadzącej, ewentualnych brakach wniosku. Organ administracji przekroczył terminy załatwiania spraw naruszając zasadę szybkości postępowania i to bez istotnej przyczyny, gdyż sprawa nie jest skomplikowana. Podkreślała, że jest jej trzeci wniosek o udzielenie zezwolenia, drugi w związku z pobytem z obywatelem RP (mężem). W Polsce jest centrum życiowe skarżącej w związku z tym chciałaby mieć możliwość odwiedzania rodziny za granicą, co utrudnia jej brak zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda D. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznania sprawy, sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ przez ponad roku (ponad trzynaście miesięcy) nie podejmował żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku strony. Pierwsze czynności procesowe zostały podjęte dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącej, jej ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a.
W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie. Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem dziesięć miesięcy. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że był bezczynny.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy na żądanie organu administracji niezbędne dokumenty. W tym przypadku skarżąca z własnej inicjatywy dostarczyła istotne jej zdaniem dokumenty niezbędne do rozpoznania jej wniosku. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 oraz art. 11 w zw. z art. 169 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy.
W tym jednak przypadku do działań tych przed wniesieniem skargi organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć. Wstępna ocena wniosku strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. W opinii Sądu taka bezczynność organu w prowadzeniu sprawy jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Powoływane przez Sąd fakty powszechnie znane związane ze stanem zagrożenia epidemicznego mogą uzasadniać wolniejsze procedowanie (czy w pewnym okresie przestój) wyłącznie od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020r., zaś w tej sprawie wyłączając okres zawieszenia postępowania, organ administracji przez dziesięć miesięcy był bezczynny. Pozostawał bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego.
W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. należało uznać konieczność przymuszania organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą suma w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności, zaś dla organu administracji środek dyscyplinujący i przynaglający do szybkiego rozpoznania wniosku strony.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, i IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).