Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.L. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ oraz stanowiska Strony.
Strona 11 kwietnia 2019 r. (wpływ do Organu) złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz załącznikami (zdjęcia, kopia stron paszportu, umowa o pracę, wyciąg z ZUS, umowa najmu, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, akt małżeństwa, oświadczenia, badania rynku pracy, zał. nr 1). W dniu 24.05.2019 r. Skarżący złożył odciski linii papilarnych, a 6 sierpnia 2019 r. wpłynęło do Organu oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. W dniu 30 sierpnia 2020 r. wpływ do Organu umowy najmu lokalu. Następnie Organ od Strony otrzymywał: 12 marca 2020 - aneks do umowy o pracę, 29 maja 2020 r. - wniosek o informację o stanie postępowania, 13 września 2020 r. - wniosku o wydanie zaświadczenia o złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia, 16 czerwca 2020 – prośba o przyspieszenie sprawy a 25 czerwca 2020 – e.mail o pomoc w uzyskaniu informacji o stanie sprawy. W dniu 6.07.2020 r. Organ doręcza Stronie wezwanie do uzupełnienia w terminie 7 dni braku wniosku przez przedłożenie zał. nr 1 pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Strona 10 września 2020 r. (wpływ do Organu) wniosła ponaglenie na bezczynność Organu, natomiast pismem z 13 listopada 2020 r. (17.11.2020 r.- wpływ do Organu) skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Następnie Organ tworzy pisma: przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne i zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej k.p.a). Na podstawie wymienionych zarzutów zawarto w skardze wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności w sprawie z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) zobowiązanie Organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku;
- 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie w wysokości z art. 149 § 2 p.p.s.a.;
- 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na dzień jej sporządzenia Organ nie kontaktował się z Wnioskodawcą i nie przesłał wezwania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezłożenie ponaglenia, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność w sprawie Strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnośnie wniosku Organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że w sprawie Strona złożyła ponaglenie na bezczynność Organu (ponaglenie w aktach administracyjnych), dlatego też Sąd uznał skargę za dopuszczalną.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 11 kwietnia 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Pierwsze czynności Organu zostały podjęte dopiero 26 czerwca 2020 r., kiedy to Organ wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynność ze strony Organu, zmierzająca do merytorycznego rozpoznania wniosku podjęta została, zatem po upływie prawie roku od jego złożenia. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.
Problemy organizacyjne, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest przy tym świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 17 listopada 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: brak jakichkolwiek działań Organu po otrzymaniu wniosku Strony i zainteresowanie się sprawą przez Organ (pomimo intensywnej aktywności Strony) dopiero po roku od wniesienia wniosku. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Organ ustawowe ramy czasowe załatwienia sprawy zastąpił pozaprawnym kryterium daty złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postepowania. Zachowanie Organu podważa, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Organ wprawdzie już po wywiedzeniu przez Stronę skargi, pismem z 30 listopada 2020 r. (nazwanym zawiadomieniem) pozostawił wniosek Strony bez rozpoznania, lecz nie powiadomił o powyższym Strony, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W oparciu o to potwierdzenie nie można ustalić kim była osoba odbierająca korespondencję, czy była to osoba uprawniona (brak zaznaczenia odpowiedniego pola przy braku podpisu strony). Ta nieusunięta wada sprawiła, że nie można przyjąć, iż postępowanie zostało zakończone w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu, czego konsekwencją jest pkt IV wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V wyroku.