Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia [...] listopada 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...].11.2020 r.) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda lub Organ) w sprawie z wniosku V.B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z przekazanych przez Organ akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2019 r. został złożony w D. Urzędzie Wojewódzkim wniosek V.B., obywatelki Ukrainy (dalej: Strona, Skarżąca), o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. Organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na [...] października 2020 r. ze względu na konieczność sprawdzenia dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia oraz dużą liczbę prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców.
Pismem z [...] listopada 2020 r. (wpływ do Organu w dniu [...].11.2020 r.) pełnomocnik Strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając Organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania.
Ponaglenie Wojewoda przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] listopada 2020 r., uznając ponaglenie za uzasadnione. Nadto, pismami z dnia [...] listopada 2020 r. Organ:
- - w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w W. i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;
- - na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: K.p.a.) poinformował Stronę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na [...] lutego 2021 r. i wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów. Poinformował także pod jakim numerem wniosek został zarejestrowany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pełnomocnik Strony zarzucił naruszenie przepisów: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 K.p.a. i wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 4) przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.);
- 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu złożenia wniosku, tj. [...] grudnia 2019 r. Organ poprzez poinformowanie Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na [...] października 2020 r., bez dokonania wstępnej analizy złożonego wniosku, założył już na samym wstępie, że znacznie przekroczy wszelkie możliwe terminy załatwienia sprawy. Strona podkreśliła też, że do momentu złożenia niniejszej skargi Organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. W ocenie Strony rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy i ignorowanie Jej przez Organ uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu Wojewoda, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wyjaśnił, że przyczynę nierozpoznana wniosku Strony w terminie jest duża ilość tego rodzaju spraw, konieczność ich jednoczesnego procedowania oraz braki kadrowe. Ponadto zauważył, że dla uznania bezczynności organu za mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, iż odpowiedzialność za bezczynność ponosi organ administracji i jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.
W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ponieważ przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Przyczyną opóźnień w rozpoznaniu sprawy są bowiem duża liczba spraw i braki kadrowe. Ponadto sprawy rozpoznawane przez Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że jest to możliwe wówczas gdy sąd uzna, że do realizacji celu, jakim jest wyeliminowanie bezczynności, nie jest wystarczające wymierzenie organowi grzywny. Podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniem zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Wskazał także, że suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody. W ocenie Wojewody wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie należy wskazać, że Skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wyczerpała, przewidziany w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., środek zaskarżenia (ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie). Warunek dopuszczalności skargi, o jakim jest mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., został zatem spełniony. Wobec tego sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W ocenie Sądu skargę należało uznać za zasadną.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaakcentować też trzeba, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendant Oddziału Straży Granicznej, Komendant Wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić oceniając wystawienie w sprawie bezczynności czy przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określone w art. 35 K.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielenie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikająca z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która zajmuje 30 dni, sprawa Skarżącej winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie mimo upływu niemal 1 roku od daty wpływu wniosku Strony do organu administracji, tj. od [...] grudnia 2019 r. do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] listopada 2020 r.) organ administracji nie rozpoznał wniosku Skarżącej. Przy czym, wskazany okres czasu nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).
Z akt sprawy wynika, że przez wskazany okres czasu Organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy. Za taką czynność nie można uznać zawiadomienia Strony o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy, które miało miejsce w dniu złożenia wniosku. Podjęcie takiej czynności świadczy natomiast o tym, że organ błędnie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że organ mógł w dniu wpływu wniosku Skarżącej inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego, tj. [...] grudnia 2019 r., niejako automatycznie przedłużyć postępowanie administracyjne zawiadamiając Skarżącą o terminie załatwienia sprawy do [...] października 2020 r. Takie działanie jest bowiem niczym innym jak próbą obejścia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Wskazać też trzeba, że de facto pierwsze czynności w sprawie Organ podjął dopiero po wniesieniu skargi do tut.
Sądu, a więc niemal 1 rok od wpływu wniosku, kiedy to wystąpił z zapytaniem do organów bezpieczeństwa publicznego oraz wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że Sąd badając bezczynność organu administracji, czy przewlekłe działanie organu administracji dokonuje oceny na dzień wniesienia skargi do Sądu. Na ocenę Sądu nie ma więc wpływu fakt podjęcia czynności w sprawie po wniesieniu skargi.
Zatem, oceniając przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Strony przez niemal 1 rok i w tym okresie nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, Sąd stwierdził, że Wojewoda naruszył terminy i zasady określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, w konsekwencji również art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
Uwzględniając czas trwania bezczynności Sąd uznał, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Należy wyjaśnić, że stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Pierwsze czynności podjął dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, co oznacza, że Organ ignorował Stronę przez niemal 1 rok od dnia złożenia wniosku. Istnieją zatem przesłanki do przyjęcia, że bezczynność Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków.
Ponieważ do dnia wydania przez Sąd orzeczenia Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 900 zł z jednej strony zdyscyplinuje organ administracji do wprowadzenia efektywnych zasad procedowania w tego rodzaju sprawach, z drugiej strony w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej trudności związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku i całkowitym ignorowaniem Strony w toku postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, w realiach niniejszej sprawy, jest jednak zbyt wygórowane.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).