Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej T.K. jest przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu [...] marca 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...] stycznia 2019 r.) strona wiosła o wszczęcie postępowania w sprawie, możliwość uzyskania pieczątki w paszporcie oraz zapoznania się z materiałem dowodowym.
W dniu [...] marca 2019 r. strona, bez wezwania, przedłożyła dodatkowe dokumenty istotne w sprawie.
W dniu [...] maja 2019 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. ponaglenie zostało przekazane zgodnie z właściwością.
Pismem z tej samej daty organ administracji, powołując się na art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), wskazał, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie i wyznaczył nowy termin jej rozpoznania na dzień [...] listopada 2019 r. Jednocześnie wezwał skarżącą do uzupełnienia wskazanych w piśmie dokumentów.
W tej samem dacie, powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o wskazanie czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu administracji przedłożyła dokumenty w postaci zaświadczenia o przyjęciu na studia, polisę, kopię umowy najmu mieszkania, dowód nadania nr PESEL oraz oświadczenie o liczbie osób pozostających na utrzymaniu skarżącej.
W dniu [...] września 2019 r. Komenda Wojewódzka Policji w W. wskazała, że pobyt skarżącej na terytorium kraju nie stanowi żadnego ze wskazanych zagrożeń.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ administracji wezwał stronę w trybie art. 10 k.p.a. do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, prosząc w trybie art. 79a § 1 k.p.a. o dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów.
W dniu [...] października 2019 r. strona uzupełniła materiał dowodowy w sprawie, zaś [...] października 2020 r. strona dostarczyła dalsze dokumenty oraz poinformowała o zmianie adresu.
W dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wnioskowała o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł oraz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wywodziła, że pomimo wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy na dzień [...] listopada 2019 r. wniosek strony nie został rozpoznany, a skarżąca oczekuje na decyzję już dwa lata i siedem miesięcy. Nie odniosło skutku złożone przez skarżącą ponaglenie, podkreślała, że sprawa nie jest skomplikowana.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania.
Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej czy grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym, który winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach celowej zwłoki organu administracji. Środek ten jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości.
W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien być uzasadniony, co także wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia i powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.
Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 32 miesiące, licząc na dzień wniesienia skargi. Pierwsze działania w sprawie podjęto na skutek wniesionego przez skarżąca ponaglenia w dniu [...] sierpnia 2019 r., zatem po siedemnastu miesiącach od złożenia wniosku. Kolejne działania nastąpiły po uzupełnieniu przez skarżącą zadanych dokumentów, tj. [...] października 2019 r. Pomimo uzupełnienia przez stronę dokumentacji organ administracji nie podjął już żadnych czynności do dnia wniesienia skargi. Do tego czasu nie rozpoznał także wniosku skarżącej.
Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania wypada dla organu negatywnie, sprawa jest procedowana niemalże trzy lata, a działania organu administracji podejmowane są rażąco odległych odstępach czasowych, co musi skutkować stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków.
Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia, co nastąpiło po 17 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Pomimo, że podjęto czynności wskazane w art. 36 k.p.a., to organ administracji nie dochował ustalonych przez siebie terminów.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości).
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem 25 miesięcy. Od dnia [...] marca 2018 r. do dnia 31 marca 2020 r. oraz od dnia 24 maja do dnia [...] listopada 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej, jakkolwiek podejmował pewne czynności to w rażąco długich odstępach czasu, zaś do rozpoznawania wniosku przystąpił po siedemnastu miesiącach od jego wpływu do organu administracji. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe, co nie ma uzasadnionej przyczyny w okolicznościach tej sprawy.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której strona uzupełniała dokumenty z własnej inicjatywy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy.
W tym jednak przypadku po wystąpieniu pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. do właściwych służb odpowiedź ostatniej instytucji wpłynęła dnia [...] września 2018 r., zatem nie przekroczyło to 30 dni. Wstępna ocena wniosku strony została przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią ponaglenia, czyli organ administracji do procedowania przystąpił po 17 miesiącach od złożenia wniosku.
W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 2.500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W uzasadnieniu skargi nie wskazano bowiem na konkretne (dotyczące strony) zdarzenia wypływające z nieprawidłowych działań organu administracji. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).