Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V. K. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W dniu 24 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W dniu 13 października 2020 r. skarżący osobiście stawił się w siedzibie organu administracji uzupełniając wniosek o niezbędne jego zdaniem dokumenty oraz złożył odciski linii papilarnych.
W dniu 22 października 2020 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu administracji.
Pismem datowanym na 15 grudnia 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie strony zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
Pismem z tej samej daty organ administracji powołując na art. 106 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) oraz art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) wezwał skarżącego do uzupełnienia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w załączniku nr 1 do wniosku.
W dniu 10 listopada 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w wysokości 1.500 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona wskazywała, że organ nie wydał stosownego aktu do dnia złożenia skargi. Nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, przekraczając przy tym wszelkie ustawowe terminy. Skarżący wywodził, że składając wniosek o wydanie zezwolenia oczekiwał rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Próba usprawiedliwienia kilkumiesięcznej czy nawet niekiedy kilkuletniej zwłoki problemami kadrowymi nie przekonuje. Nie może bowiem obarczać strony. Strona wskazał na ustawową definicję bezczynności stwierdzając, że w tej sprawie nastąpiła, tak jak naruszenie zasad prowadzenia postępowania. Na poparcie swych racji strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Brak działania w tak długim czasie negatywnie wpływa na sytuację skarżącego dowodząc rażącego naruszenia prawa. Ponownie odwołując się do orzecznictwa skarżący wywodził, że w sprawie doszło do rażącej bezczynności. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazywał, że poniósł straty ekonomiczne i społeczne.
Pozostaje w stanie niepewności co do ciągłości i pewności zatrudnienia. Nie może planować życia rodzinnego, osobistego, zawodowego, nie może korzystać ze swobodnego przemieszczania się za granicę. Jest niewiarygodny dla instytucji bankowych, nie możliwości rejestracji pojazdu. Ograniczona jest jego normalna egzystencja, czuje obawy co do dalszego losu, a to wiąże się ze stresem, niepokojem, nieustannymi nerwami. Skarżący podkreślał brak jakikolwiek informacji o sprawie, nie wie dlaczego pomimo złożenia niezbędnych dokumentów jego wniosek nie jest rozpoznawany. Zasądzenie żądanej sumy będzie stanowiło dla organu administracji swoistą karę za zwłokę, zaś dla strony rekompensatę.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda D. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznania sprawy, sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ przez osiem miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku strony. Pierwsze czynności procesowe zostały podjęte dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, jego ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a.
W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie. Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem sześć miesięcy. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że był bezczynny.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy na żądanie organu administracji dostarczy niezbędne dokumenty. Tak z resztą stało się w tej sprawie. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy.
W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji przed wniesieniem skargi nie zdołał nawet dotrzeć. Wstępna ocena wniosku strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. W opinii Sądu taka bezczynność organu administracji w prowadzeniu sprawy jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Powoływane przez Sąd fakty, znane powszechnie, a związane ze stanem zagrożenia epidemicznego mogą uzasadniać wolniejsze procedowanie (czy w pewnym okresie przestój) wyłącznie od 31 marca 2020r. do 24 maja 2020r., zaś w tej sprawie wyłączając okres zawieszenia postępowania, organ administracji przez sześć miesięcy był bezczynny. Pozostawał bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego.
W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. należało uznać konieczność przymuszania organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 300 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności, zaś dla organu administracji środek dyscyplinujący i przynaglający do niezwłocznego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, i IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).