Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynikało z akt sprawy skarżący 13 lipca 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W dniu 7 września 2020 r. złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Pismem z 18 listopada 2020 r. skarżący wniósł o przyspieszenie postępowania, wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w organie administracji. W załączeniu przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego.
Pismem z 15 grudnia 2020 r. organ administracji publicznej, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 - dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Pismem z tego samego dnia organ administracji powołując się na art. 105 ust. 1 i ust. 2; art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o Cudzoziemcach wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych wyznaczając termin na 12 stycznia 2021 r. oraz na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w piśmie.
Również pismem z 15 grudnia 2020 r. organ administracji publicznej przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, ze stanowiskiem, że jest ono uzasadnione.
W dniu 24 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Tak stawiając zarzuty wniósł: o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, o stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, o przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 12.000 zł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania. Następnie wskazał, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, w każdym razie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Argumentował, że wobec złożenia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiował przewlekłość, wskazując na brak legalnego pojęcia przewlekłości i rażącego naruszenia prawa w przepisach k.p.a. i p.p.s.a. Powyższe wymaga indywidulanej oceny, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy organ administracji ignorował stronę przez wiele miesięcy, co dowodzi rażącej przewlekłości. Zwracał uwagę na ustawowe terminy załatwienia sprawy, które zostały przekroczone bez uzasadnienia, gdyż sprawa nie należy do skomplikowanych.
Ponadto organ administracji nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie. Ponownie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazywał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stanowi także sankcję dla organu administracji z wadliwe zorganizowanie postępowania. Wskazał, że uzasadnieniem dla tak długiego procedowania nie może być wystąpienie do służb, gdyż nie jest to czynność skomplikowana i nie wpływa istotnie na czas procedowania. Zwracał uwagę, że duża liczba wniosków i braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać takiej opieszałości i ignorowania stron w podobnych sprawach. Organ administracji nie podejmuje bowiem w tym względzie żadnych środków zaradczych, zaś takie postępowanie zdaje się być nieoficjalną polityką rządu. Strony są ignorowane a sprawy przewlekane. Skarżący nie był informowany o przyczynach i zwłoce w rozpoznaniu jego wniosku.
Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej skarżący ponownie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zaznaczył, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Ponadto skarżący przywołał fragmenty raportu NIK na temat oceny (negatywnej) działania organu administracji w podobnych sprawach, akcentując nierówne traktowanie wnioskodawców. Mając na uwadze kompensacyjną funkcję sumy pieniężnej zasądzanej na gruncie art. 149 § 2 p.ps.a. strona wywodziła, że tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji, ograniczając możliwość swobodnego przemieszczania się. Podkreślał skarżący wielomiesięczne ignorowanie i brak korespondencji i wiedzy o stanie sprawy. Naruszanie norm dotyczących terminów procedowania winno się wiązać z nałożeniem na organ administracji obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą karę, a dla strony rekompensatę za naruszanie jej praw.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1- § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania.
Stwierdził także, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości.
W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże w opinii Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewlekłość nie jest rażąca.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ administracji załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.
Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu postępowanie trwało ponad cztery miesiące, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać okoliczności jedynie niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty tj. ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe.
Odnosząc te okoliczności do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. Sąd nie stwierdza aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę przyczyn. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. W każdym razie opóźnienia nie mogą być tak istotne. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a. Organ administracji publicznej nie dochował terminów ustawowych i nie zachował koncentracji podjętych działań, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem blisko 4 miesiące.
Od złożenia wniosku 13 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. (złożenia skargi) organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe. Jednocześnie Sąd zaznacza, że w realiach tej sprawy nie miały zastosowania regulacje art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy strona złożyła wniosek wszczynający postępowanie 13 lipca 2020 r., a zatem po uchyleniu ww. przepisu, co nastąpiło na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. po. 875).
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tą miały wpływ fakty znane Sądowi z urzędu, tj. okoliczności związane z sytuacją epidemiczną ogłoszoną na terenie kraju, która w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na funkcjonowanie nie tylko podmiotów prywatnych ale i publicznych. Zatem okres procedowania i okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid – 19 wykluczają w opinii Sądu orzeczenie o rażącej przewlekłości organu administracji. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku), stwierdzając, że zastosowanie tego środka, co do zasady wiązać się winno, z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkach I, II, IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).