Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. K. E. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 2 kwietnia 2019 r. do organu administracji wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia stacjonarnych studiów wyższych.
Pismami z dnia: 15 marca 2019 r., 16 maja 2019 r., 17 września 2019 r., 3 października 2019 r., 18 grudnia 2019 r., 22 stycznia 2020 r., 14 lutego 2020r., 21 lutego 2020 r., 4 maja 2020 r. i 15 lipca 2020 r. strona wnosiła o podjęcie czynności w sprawie oraz o przyspieszenie postępowania. Ponadto w dniu 26 czerwca 2019 r. skarżący zjawił się osobiście w siedzibie organu administracji, przedkładając dodatkowe dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy. W dniu 28 lipca 2020 r. prosiła o umożliwienie jej wglądu w akta sprawy.
Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. strona wniosła ponaglenie zarzucając terminy rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wskazując, że od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy upłynęło ponad 12 miesięcy.
W dniu 16 grudnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu administracji. Zarzucał naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez brak rozpoznania jego wniosku i bezczynność organu administracji. Wnioskował o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca; orzeczenie, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, podkreślając liczne pisma kierowane do organu administracji zawierające wnioski o podjęcie czynności procesowych i przyspieszenie rozpoznania sprawy. Przywołał treść przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy i obowiązków organu administracji w tym zakresie. Podkreślał, że bezczynność organu administracji skutkuje utratą zaufania do władzy publicznej, a brak możliwości przejrzenia akt sprawy przez pełnomocnika strony skutkuje ograniczeniem zasady czynnego udziału strony w toczącym się w jego sprawie postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiujące bezczynność, która w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wystąpiła. Na podstawie tych samych źródeł opisał pojęcie rażącego naruszenia prawa, dowodząc, że w tej sprawie wystąpiła, bowiem problemy kadrowe czy duża ilość spraw nie stanowi usprawiedliwienia opieszałości organu administracji.
Uzasadniając orzeczenie sumy pieniężnej skarżący dowodził, że przeciągające się postepowanie pozbawiło go możliwości zarobkowania, został postawiony w trudnej sytuacji życiowej, niepewności co do uzyskania zezwolenia na pobyt w Polsce. Ponadto znacznie utrudniło mu podróże do rodzimego kraju i rodziny, gdyż nie posiada dokumentu pozwalającego mu na legalne przekraczanie granic, o który ubiega się od ponad 18 miesięcy. Dodatkowo zasądzenie ww. kwoty powinno spełnić funkcję prewencyjną wobec organu administracji.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wywodził, że nie jest ona bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.
Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. organ administracji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do wskazanych w przepisie służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Pismem z tej samej daty organ administracji, działając na podstawie art. 35 k.p.a., organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na dzień 12 kwietnia 2021 r. Jednocześnie wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów w sprawie (opisanych w treści pisma) w terminie 14 dni.
Pismem z tego samego dnia organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona bowiem organ administracji jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował (na moment wniesienia skargi nie wydano jeszcze decyzji i do chwili obecnej Sąd nie ma wiedzy o tym aby została ona wydana) blisko 19 miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały rażąco przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów.
Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po sześciu miesiącach, następnie zamilkł na kolejne osiemnaście miesięcy. Na moment składania skargi sprawa była procedowana 19 miesięcy. Co istotne organ administracji nie reagował na pisma skarżącego i złożone przez niego ponaglenie. Jakkolwiek w sprawie organ administracji zastosował art. 36 k.p.a., to wyznaczył go już po wniesieniu skargi do tut. Sądu.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność).
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł blisko 17 miesięcy, a sprawa nie została załatwiona. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostawał bezczynny.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym przypadku – jak wynika z akt sprawy – organ nie wykonał nawet tej rutynowej czynności. Na uwagę zasługuje fakt, że wstępna ocena wniosku strony została przeprowadzona dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest wygórowana i adekwatną będzie wnioskowana przez skarżącego suma 1.500 zł. Jej wysokość została przyjęta stosownie do okresu bezczynności oraz zachowania organu naruszającego podstawowe zasady zaufania do organu administracji, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).