Uzasadnienie
W. R., działając przez pełnomocnika, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o wymierzenie Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. (dalej: "WFOŚiGW", "Fundusz") grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a.
Z wniosku wynika, że żona skarżącego – D. R. złożyła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. wniosek o dofinansowanie w ramach programu "C.". Wniosek ten został rozpoznany pozytywnie i decyzją zarządu WFOŚiGW w B. z [...] maja 2019 r. przyznano jej dotację w pełnej wnioskowanej kwocie. Z uwagi na przewlekłą chorobę i śmierć wnioskodawczyni nie doszło jednak do podpisania umowy o dofinansowanie. Skarżący chciał wstąpić w prawa i obowiązki D. R. w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Funduszem. Pismem z [...] grudnia 2019 r. WFOŚiGW w B. poinformował skarżącego, że nie jest to możliwe. Wobec tego skarżący w dniu 20 stycznia 2020 r. złożył za pośrednictwem WFOŚiGW w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu.
Pismem z [...] stycznia 2020 r. WFOŚiGW w B. poinformował skarżącego, że stanowisko w sprawie odmowy udzielenia dofinansowania nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niej odwołanie ani skarga do sądu. Jednocześnie zwrócono skarżącemu skargę wraz z odpisem.
Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący wezwał organ do przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, przesyłając temu organowi skargę wraz z odpisem. Pismem z [...] lutego 2020 r. Fundusz, podtrzymując swoje stanowisko, ponownie zwrócił skarżącemu skargę.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Fundusz wniósł o jego odrzucenie. Wskazał, że z samego faktu, że Fundusz wykonuje zadanie publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, ponadto nie wszystkie zadania z zakresu administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych. Następnie wskazał, że nie jest on organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym nie jest możliwe wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tego przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Cytowany przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia. Obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji. Co do zasady, już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu.
To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowo-administracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie podmiotów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny.
Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy.
Fundusz kwestionuje możliwość wymierzenia mu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazując, że nie jest on organem administracji publicznej.
Ustawodawca w art. 3 pkt 14 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672), wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji - rozumie się przez to:
- a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,
- b) inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.
Ustawa prawo ochrony środowiska wymienia ponadto w art. 376 organy ochrony środowiska (nie należą do nich fundusze ochrony środowiska), zaś w art. 386 wskazuje na instytucje ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 386 pkt 3 p.o.ś. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są instytucjami ochrony środowiska.
Przepis art. 400 ust. 2 tej ustawy stanowi zaś, że wojewódzkie fundusze są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869). Wojewódzkie fundusze nie są więc tworzone przez województwo, lecz w drodze ustawy do zadań określonych przez prawodawcę. Powiązanie działalności wojewódzkich funduszy z ustawą o finansach publicznych powoduje, iż funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających wprost z ustawy, stanowiącej podstawę ich powołania. Tym samym fundusze stanowią osobny, samodzielny podmiot organizacyjny, wyposażony w osobowość prawną i funkcjonujący obok tych jednostek sektora finansów publicznych (postanowienie WSA w Gliwicach z 12 sierpnia 2013 r. I SA/Gl 1099/12).
W art. 400a ustawy p.o.ś. wymieniono, czego może dotyczyć finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 400b ust. 2 cyt. ustawy celem działania wojewódzkich funduszy jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-9a, 11-22 i 24-42
Bez wątpienia wojewódzkie fundusze ochrony środowiska nie są organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Nie można jednak, zdaniem Sądu, przyjąć, że w każdej sytuacji nie są one też organami w znaczeniu funkcjonalnym. Funduszom tym powierzono bowiem ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że są dysponentami środków kierowanych na te Fundusze. Zgodnie z art. 400k ust. 1 pkt 4 do zadań zarządów wojewódzkich funduszy należy gospodarowanie jego środkami finansowymi. Przychody funduszy, jak wynika z analizy art. 401 ustawy, są głównie przychodami o charakterze publicznym. Przyjąć należy więc, że ustawodawca powołał do realizacji zadania publicznego wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, przyznając im prawo dysponowania środkami publicznymi w granicach upoważnień ustawowych. Wojewódzkie fundusze niewątpliwie podejmują i realizują czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu - zdaniem Sądu pierwszej instancji - Fundusz jest, a przynajmniej w określonych sytuacjach może być organem w znaczeniu funkcjonalnym.
Fakt, że fundusze ochrony środowiska nie zostały wskazane w art. 376 p.o.ś. jako organy ochrony środowiska nie oznacza, że nie są one organami administracji w rozumieniu art. 3 pkt 14 tej ustawy. Poglądów, które z faktu niezaliczenia funduszy do organów ochrony środowiska wywodzą niemożność uznania ich za organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela.
Niezasadne jest więc działanie Funduszu, który przyjmując samodzielnie, że nie jest on organem administracji i nie może wydawać aktów władczych, odmawia przesłania skargi do sądu administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący po raz pierwszy złożył skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem Funduszu 20 stycznia 2020 r. (wprawdzie na załączonej Sądowi skardze brak jest pieczęci – k. 10, jednak fakt ten znajduje potwierdzenie w piśmie WFOŚiGW z [...] stycznia 2020 r. (k. 76 akt sprawy). W terminie 30 dni od tej daty, ani w późniejszym, pomimo kolejnych wniosków Skarżącego, Fundusz nie przekazał skargi z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę sądowi.
Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był uprawniony zwrócić się z wnioskiem do Sądu o ukaranie strony przeciwnej grzywną, co miało miejsce [...] kwietnia 2020 r. Nie dość bowiem, że w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi podmiot, do którego została skierowana skarga, nie przekazał doręczonej mu skargi do sądu administracyjnego, to obowiązek ten nie został dotychczas wykonany, gdyż do dnia rozpoznania przedmiotowego wniosku, oryginał skargi strony skarżącej nie został przekazany. Sąd dysponuje jedynie odpisem nadesłanym przez wnioskodawcę. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wymierzenie organowi sankcji w postaci grzywny.
Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. (M. P. 2020, poz. 197), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2019 r. wyniosło 4.294,67 zł, a w drugim półroczu 2019 r. wyniosło 4.434,58 zł. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 44345,80 złotych.
Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma – o czym był już mowa wyżej - charakter dyscyplinująco– restrykcyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił. W przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu. Dodać również należy, że przy ponownym wymierzaniu grzywny przesłanką mającą wpływ na jej wysokość będzie również niezastosowanie się organu do wydanego już postanowienia sądowego w sprawie zastosowania grzywny. Mając powyższe na uwadze za adekwatną wysokość grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kwotę 1000 zł.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a postanowił jak w punkcie I postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).