Uzasadnienie
Pismem z 13 października 2022 r., sprecyzowanym pismem z dnia 7 listopada 2022 r., S. W. (dalej: wnioskodawca), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Katowicach grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), za nieprzekazanie skargi z dnia 14 lipca 2022 r. na bezczynność w przedmiocie zwrotu nadpłaty podatku od towarów i usług.
W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie i wyjaśnił, że aby móc wykonać obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ podatkowy musi zidentyfikować sprawę, której dotyczy złożona przez podatnika skarga, zaś na dzień złożenia pisma z dnia 14 lipca 2022 r. przed organem nie toczyło się żadne postępowanie zainicjowane przez wnioskodawcę, zarówno w ramach pierwszej, jak i drugiej instancji. Następnie organ wskazał, iż jest obowiązany rozstrzygnąć każdą sprawę z wniosku podatnika w sposób merytoryczny lub procesowy, przewidziany w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.; dalej: o.p.).
W niniejszej sprawie organ rozpatrzył pismo skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r., zatytułowane "Skarga" i po analizie jego treści uznał, iż treść pisma i wynikające z niej wątki nie są zgodne z oznaczeniem pisma, a w tej sytuacji prymat nadano jego treści. W konsekwencji organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, w sposób przewidziany dla załatwienia sprawy, której nie można rozstrzygnąć merytorycznie z uwagi na brak podstaw prawnych i jednocześnie zachodzą okoliczności związane z sytuacją przewidzianą w art. 171 § 3 o.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych zawartych w podaniu, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ podatkowy zwraca podanie osobie, która je wniosła, z odpowiednim pouczeniem. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Tym samym, w oparciu o powyższy przepis, postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r. organ zwrócił stronie pismo z dnia 14 lipca 2022 r., uznając je za podanie adresowane do sądu.
Organ wskazał, iż rozpatrując sprawę posłużył się najprostszym i najszybszym środkiem prowadzącym do załatwienia sprawy, udzielając wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi na złożone pismo, szczegółowo odnosząc się do jego treści i informując o wszystkich możliwych dalszych działaniach. Następnie organ zauważył, że pismem z 2 sierpnia 2022 r. wnioskodawca poinformował organ, iż strona nie składa ponaglenia do organu wyższego stopnia oraz nie składa zażalenia. Tym samym wnioskodawca świadomie zrezygnował z możliwości instancyjnej kontroli działania organu, a po czterech miesiącach złożył wniosek o nałożenie grzywny za niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. W dalszej części organ podniósł, iż skargę wnieść można po wyczerpaniu środków zaskarżenia i omówił kwestię niedopuszczalności skargi w sytuacji odmiennej.
Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny organ wskazał, że został on złożony w sprawie nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, co powinno stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania wnioskowanej sankcji. W ocenie organu, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Tym samym jeżeli skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to niedopuszczalny jest również wniosek wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy pismo skarżącego z 14 lipca 2022 r. zostało rozpatrzone, a strona nie zaskarżyła otrzymanego rozstrzygnięcia, więc nie jest zasadne twierdzenie, że organ nie zastosował się do art. 54 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie jest zasadne wymierzenie organowi grzywny.
Końcowo organ wskazał, że działania strony nie są nakierowane na realne załatwienie jej sprawy, lecz na utrudnienie (dezorganizację) prawidłowego funkcjonowania organu. Nadto zwrócił uwagę na bardzo dużą ilość pism kierowanych przez wnioskodawcę do organu podatkowego. Podsumowując organ wskazał, iż przedmiotowy wniosek strony o wymierzenie kary grzywny jest bezzasadny i bezprzedmiotowy.
Przeprowadzona kwerenda spraw zarejestrowanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach wykazała, że przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 30 stycznia 2023 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Gl 1/23. W odpowiedzi na skargę udzielonej w ww. sprawie organ wskazał, że równolegle do wniosku o nałożenie grzywny procedowana była skarga z 2 listopada 2022 r. na działania Zastępcy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, w której to skardze wnioskodawca twierdził, iż został oszukany, bowiem organ nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pisma z dnia 14 lipca 2022 r. Przedmiotowa skarga została przekazana do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który zakwalifikował skargę jako skargę na organ i zwrócił sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Jednocześnie, zgodnie z zaleceniami dotyczącymi sposobu załatwienia skargi z 2 listopada 2022 r., organ został zobligowany do przekazania pisma z 14 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast nieprzekazanie skargi w wyżej wskazanym terminie skutkować może wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Stanowi on bowiem, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W tym miejscu należy podkreślić, że unormowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego został złożony wniosek o ukaranie grzywną stanowi regulację prawną mającą na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz zapobieganie przetrzymywaniu skarg przez te organy. Wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję represyjną, która służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), ma ono także na celu funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (por. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 1039/11, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GZ 431/11, z dnia 25 sierpnia 2011r., sygn. akt I OZ 594/11, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zatem sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11), a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. charakter, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu, iż treść pisma skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r. nie jest zgodna z jego oznaczeniem, a tym samym pisma tego nie można było zakwalifikować jako skargi. Należy wskazać, że poza oznaczeniem powyższego pisma jako skargi, wnioskodawca zaadresował je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a w jego treści wskazał, iż wnosi skargę na zaistniałą bezczynność organów. Tym samym, w ocenie tutejszego Sądu, nie ulega wątpliwości, iż intencją wnioskodawcy było wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Oceny tej nie może zmieniać fakt, iż przed organem nie toczyło się żadne postępowanie zainicjowane przez wnioskodawcę, zarówno w ramach pierwszej, jak i drugiej instancji. Tutejszy Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2017 r., sygn. akt I FSK 314/17). Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (postanowienie NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 1416/22). Niemniej obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (postanowienie NSA z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OZ 1596/16).
Wyjaśnić także należy, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, zgodnie z którym ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Opóźnienie w realizacji tego obowiązku, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu.
Z powyższego obowiązku nie zwalniał organu brak zaskarżenia postanowienia, na mocy którego zwrócono skarżącemu pismo z dnia 14 lipca 2022 r. Fakt, iż wnioskodawca zrezygnował z możliwości instancyjnej kontroli działania organu nie ma żadnego wpływu na obowiązki wynikające z art. 54 § 2 p.p.s.a. Okoliczność ta będzie mieć znaczenie wyłącznie przy badaniu dopuszczalności skargi na powyższe rozstrzygnięcie organu. Usprawiedliwienia dla nieprzekazania skargi sądowi nie można poszukiwać także w dużej liczbie pism składanych przez wnioskodawcę do organu podatkowego.
Nadto należy podkreślić, iż nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazanie skargi już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Okoliczność ta jest jednak - obok innych przesłanek - brana pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny.
Rozpatrując przedmiotowy wniosek wskazać trzeba, że organ otrzymał skargę w dniu 15 lipca 2022 r., co wynika z prezentaty umieszczonej na tejże skardze. Przekazanie skargi tut. Sądowi nastąpiło zaś dopiero w dniu 30 stycznia 2023 r., co wynika z akt sprawy o sygn. I SAB/Gl 1/23, a zatem po upływie ponad 6 miesięcy od dnia jej otrzymania. Co więcej, do przekazania skargi nie skłoniło organu złożenie rozpatrywanego wniosku, a dopiero zobligowanie do dokonania tej czynności przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach zaleceń dotyczących sposobu załatwienia skargi z 2 listopada 2022 r.
W związku z powyższym, w ocenie tutejszego Sądu, wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi zasługuje na uwzględnienie.
Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze stopień winy organu, okres jaki faktycznie upłynął pomiędzy złożeniem skargi a przekazaniem jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, a także brak istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. Jako "okoliczność obciążającą" Sąd uznał przy tym fakt, iż treść pisma skarżącego pozwalała na jednoznaczne uznanie go za skargę, zaś samo przekazanie skargi nastąpiło dopiero na skutek polecenia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Wysokość wymierzonej grzywny jest w opinii Sądu adekwatna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie należy wskazać, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Reasumując, Sąd uwzględniając wniosek o wymierzenie grzywny uznał, że grzywna w wysokości 500 zł będzie wystarczająca dla osiągnięcia celów dyscyplinujących, represyjnych oraz prewencyjnych.
Wobec tego, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od wniosku.