Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 czerwca 1988 r. Naczelnik Miasta i Gminy w M. ustalił dla Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. opłatę jednorazową w kwocie 259.955 zł oraz roczną opłatę w kwocie 3.965 zł z tytułu zarządu gruntem o powierzchni 0,5327 ha położonego w B., D., O. i M., na terenie zalewowym zbiornika wodnego. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. nie uwzględnił odwołania Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że decyzje administracyjne ustalające obowiązek uiszczenia opłat z tytułu zarządu gruntem pozostają w sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/. Zgodnie z tymi przepisami grunty przeznaczone pod urządzenia melioracji wodnych nie są wyłączone z gospodarki rolnej i dlatego w tej sytuacji nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./.
W związku z rozpoznaniem skargi Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przedstawił Sądowi Najwyższemu przytoczone w sentencji zagadnienie budzące poważne wątpliwości prawne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zagadnienie w istocie sprowadza się do określenia przedmiotowego zakresu stosowania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./. W tym względzie podstawowe znaczenie ma niewątpliwie art. 1 tej ustawy. Pozytywnie przedmiotowy zakres stosowania ustawy określono w art. 1 ust. 1.
Stanowi on, że ustawa określa zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy sprecyzował pojęcie "zabudowy". Zabudowę w rozumieniu tej ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym i regionalnym. Jest to niewątpliwie definicja bardzo ogólna, w której posłużono się określeniem "budowla" i "urządzenie", nie precyzując ich bliżej. Konieczne jest zatem - w tej sytuacji - sięgnięcie do ogólnych przepisów regulujących pojęcia związane z zabudową gruntu. Wymogi te jedynie spełnia prawo budowlane /ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Dz.U. nr 38 poz. 229/. W tej też ustawie zdefiniowano m.in. określenia "obiektu budowlanego", a więc określenie pojęciowo zbliżone do pojęcia "budowla". Zgodnie z art. 2 ust. 1 prawa budowlanego przez "obiekt budowlany" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojeniowe terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażone w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.
Prawo budowlane nie definiując natomiast pojęcia "urządzenia". Nie czyni tego - o czym już wspomniano - także ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. Uzasadnione jest zatem odwołanie się do potocznie przyjętego znaczenia tego pojęcia. W tym znaczeniu przez urządzenie rozumie się rodzaj mechanizmu lub zespół elementów, przyrządów, służący do wykonania określonych czynności.
Odnosząc tak sprecyzowane pojęcie "budowla" i "urządzenie" użyte w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do zbiornika wodnego stwierdzić należy, że zbiornik wodny należy uznać za budowlę w rozumieniu tego przepisu. Trafność tej tezy potwierdzają także przepisy działu IV ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/. Przepisy tego działu zatytułowanego "Budownictwo wodne" zaliczają do tego budownictwa m.in. wykonanie kanałów, stopni wodnych, zbiorników wodnych i innych urządzeń wodnych służących do przepływu wód lub zmiany poziomu zwierciadła wody /art. 82 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego/.
Przepisy prawa wodnego zawierają także postanowienia dotyczące urządzeń melioracji wodnych. Zgodnie z art. 90 ust. 1 prawa wodnego urządzeniami melioracji wodnych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Urządzenia te dzielą się na podstawowe i szczegółowe, przy czym do podstawowego zalicza w art. 91 ust. 2 pkt 1 m.in. kanały, stopnie wodne, zbiorniki wodne i inne urządzenia wodne służące do przepływu wód lub do zmiany poziomu zwierciadła wody - jeśli służą do celów określonych w art. 90 ust. 1 prawa wodnego.
Oznacza to, że zbiornik wodny jest urządzeniem melioracji wodnych, o ile służy do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Jeżeli zaś zbiornik wody ma inny cel np. zaopatrywania ludności w wodę pitną, to wówczas nie może on być uznany za urządzenie melioracji wodnej.
W obu przypadkach zbiornik wodny jest budowlą w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wszakże rozróżnienie zbiornika wodnego, które jest urządzeniem melioracji wodnych oraz zbiornika, który nie jest tym urządzeniem - ważne jest z dwóch względów:
- po pierwsze zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zasady gospodarowania gruntami określone w tej ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej;
- po wtóre, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ gruntami rolnymi są grunty pod urządzeniami melioracji wodnych, ujęciami i zlewiskami wodnymi wykorzystywanymi dla potrzeb rolnictwa.
Jaka jest zatem wzajemna relacja tych przepisów i jakie wynikają z niej wnioski?
Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustawą szczególną. Przyjęte w niej określenie gruntu rolnego i leśnego /art. 2/ należy odnieść wyłącznie do celów tej ustawy związanych z ochroną tych gruntów. Nie mogą być one przenoszone na grunt ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r. III AZP 15/88 /OSNCP 1989 nr 5 poz. 68/.
Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika przy tym, że jej przepisy nie dotyczą jedynie gruntów zabudowanych, które wchodzą w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W świetle tego przepisu należy stwierdzić, że jeżeli zbiornik wodny - jako niewątpliwie budowla - wchodzi w skład gospodarstwa rolnego lub związany jest z państwowym gospodarstwem leśnym i położony jest na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele produkcji rolnej i leśnej, to w takiej sytuacji jest on wyłączony spod działania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jeśli zaś zbiornik wodny nie spełnia tych przesłanek, to objęty jest przepisami omawianej ustawy. Powyższe stwierdzenie nie wyjaśnia jednak dalszej wątpliwości. Rzecz w tym, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. regulują zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi lub przeznaczonymi na cele zabudowy /z wyjątkiem gruntów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy/. Skoro tak, to pozostaje kwestia określenia "gruntu zabudowanego" w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w szczególności czy w przypadku zbiornika wodnego chodzi jedynie o tą część gruntu, na którym znajdują się elementy zbiornika /zapory, kanały, komory, przepompownie, urządzenia kontrolno-pomiarowe, kolektory, wieże itp./ z wyłączeniem gruntów zalanych wodą, czy też zbiornik wodny traktować jako pewną całość techniczno-użytkową. Przy udzieleniu odpowiedzi na to pytanie należy ponownie odwołać się do przepisów prawa budowlanego. Wskazując w art. 2 ust. 1 tego prawa poszczególne budowle m.in. budowle hydrotechniczne i zbiorniki, ustawodawca zastrzegł, że stanowią one budowle, o ile stanowią całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Oznacza to, że pojęcie zbiornika wodnego jako budowli hydrotechnicznej obejmuje wszystkie jego niezbędne elementy składowe, w tym tzw. czaszę zbiornika i grunty pod wodą. Takie jest znaczenie pojęcia "zbiornik wodny". Poszczególne jego elementy np. zapory, kanały, zbiorniki, urządzenia do uzdatniania wody itp. są tylko elementami całości, którą określa się mianem zbiornika wodnego.
Tym samym przez grunt zabudowany zbiornikiem wodnym należy rozumieć obszar, na którym zlokalizowane są wszystkie elementy tego zbiornika, w tym także grunty zalane wodą.
Z przytoczonych względów podjęto uchwałę jak w sentencji.