Uzasadnienie
Obywatel Republiki Federalnej Niemiec - Edmund G. prowadzi przedsiębiorstwo zagraniczne pod nazwą "D. C." na podstawie zezwolenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 sierpnia 1982 r. W związku ze zmianą miejsca siedziby przedsiębiorstwa oraz rozmiarów zatrudnienia zezwolenie to zostało zmienione decyzją z dnia 17 listopada 1982 r. nr PU.V.Pz 7652/306/82. W dniu 5 listopada 1982 r. właściciel przedsiębiorstwa dokonał zmiany na stanowisku pełnomocnika, udzielając pełnomocnictwa skarżącemu - Wiesławowi M. Pełnomocnictwo to upoważniało go do występowania w imieniu właściciela przed organami państwowymi, instytucjami i przedsiębiorstwami oraz do prowadzenia i zarządzania przedsiębiorstwem. Właściciel wystąpił ponadto w dniu 12 listopada 1982 r. do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, wnosząc o "odwołanie" poprzedniego pełnomocnika oraz o "powołanie" Wiesława M. w charakterze pełnomocnika. W związku z otrzymanym podaniem Wydział Handlu i Usług Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił do Komendy Stołecznej MO o wyrażenie opinii o Wiesławie M. - ze względu na ustanowienie go pełnomocnikiem zagranicznego przedsiębiorstwa. Komenda Stołeczna MO, w piśmie z dnia 19 stycznia 1983 r., oświadczyła, że "nie wyraża zgody", aby skarżący był pełnomocnikiem firmy "D. C.", której właścicielem jest Edmund G. Stanowisko to nie zawierało żadnego uzasadnienia.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydał w dniu 7 lutego 1983 r. decyzję nr PU.V.Pz. 7652/306/82, mocą której odmówił wyrażenia zgody na pełnienie przez skarżącego funkcji pełnomocnika w przedsiębiorstwie "D. C.". Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 19 poz. 146/ "w związku z art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r. zmieniającej ustawę o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. nr 31 poz. 213/". W uzasadnieniu faktycznym ograniczył się do stwierdzenia, że "z opinii zainteresowanych organów" wynika, iż pełnienie funkcji przez skarżącego w tym przedsiębiorstwie "mogłoby godzić w ważny interes państwa". Z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji spełniony został warunek z art. 10 par. 1 in fine Kpa - dania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.
Właściciel przedsiębiorstwa, nie doczekawszy nawet do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, cofnął pełnomocnictwo skarżącemu i udzielił w dniu 10 lutego 1983 r. pełnomocnictwa innej osobie.
Wiesław M. odwołał się w dniu 3 marca 1983 r. od decyzji organu I instancji do Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, zarzucając przede wszystkim, że powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego bądź nie przewidywały instytucji zatwierdzenia pełnomocnika, bądź nie uzasadniały odmowy wyrażenia zgody, oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym - przez nieudostępnienie mu opinii organów MO oraz nieuzasadnienie decyzji. Wprawdzie stosunek pracy z przedsiębiorstwem rozwiązał z dniem 1 marca 1983 r., jednakże zależy mu na dobrym imieniu, zwłaszcza że zamierza ubiegać się o pracę w innym przedsiębiorstwie zagranicznym. Zarzut zaś, że zatrudnienie go w firmie zagranicznej godziłoby w ważny interes państwa, może uniemożliwić mu podjęcie pracy.
Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, decyzją z dnia 9 kwietnia 1983 r. nr BPP III-056-K-36/83, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji, oprócz art. 7 i art. 8 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., powołał "art. 1 ust. 3 w związku z art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r. zmieniającej ustawę o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. nr 13 poz. 213/". W uzasadnieniu decyzji Minister podał dwa powody oddalenia odwołania: a/ opinię "kompetentnych organów", która upoważniała organ stopnia wojewódzkiego do odmowy wyrażenia zgody na ustanowienie skarżącego pełnomocnikiem na tej zasadzie, że godziłoby to w ważny interes państwa; b/ bezprzedmiotowość postępowania, gdyż już przed wniesieniem odwołania właściciel cofnął skarżącemu pełnomocnictwo.
Wiesław M. zaskarżył pismem z dnia 4 maja 1983 r. decyzję Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając podniesione w odwołaniu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, brak związku ze sprawą art. 1 ust. 3 i art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r.; w kwestii zaś bezprzedmiotowości skargi podniósł, że cofnięcie pełnomocnictwa było pochodną decyzji, a nie odwrotnie.
W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 1983 r. Minister Handlu Wewnętrznego i Usług podtrzymał swe stanowisko, uzupełniając argumentację tym, że organy administracji państwowej były uprawnione do odmówienia zgody na ustanowienie skarżącego pełnomocnikiem ze względu na ważny interes państwa - na podstawie art. 6 pkt 4 ustawy o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/.
Na rozprawie sądowej w dniu 27 września 1983 r. skarżący wyjaśnił, że pełnomocnictwo zostało mu cofnięte przez właściciela na mocy porozumienia stron, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdyż chodziło o nieutrudnianie działania przedsiębiorstwa. Do pracy w przedsiębiorstwie "D. C." nie zamierza powrócić, chodzi mu natomiast o odzyskanie wiarygodności, którą podważa uzasadnienie decyzji.
Pełnomocnik Ministra wniósł o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wymaga rozpatrzenia kwestia, czy istotnie ustanowienie pełnomocnika przez właściciela przedsiębiorstwa zagranicznego wymagało zgody organu administracji państwowej, wyrażonej w formie decyzji. Artykuł 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 19 poz. 146/ wymaga ustanowienia przez zagraniczny podmiot gospodarczy, zamierzający podjąć działalność gospodarczą w Polsce, pełnomocnika do reprezentowania go wobec polskich organów administracji państwowej oraz w stosunkach z innymi polskimi podmiotami prawa, chyba że nie jest to wymagane w warunkach określonych w ust.
- Zgodnie z art. 9 tej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się między innymi odpis udzielonego pełnomocnictwa, jeśli jest ono wymagane /pkt 7/. Wynika stąd, że ustawa nie przewiduje wydawania samoistnej decyzji w sprawie wyrażania zgody na ustanowienie pełnomocnika, o którym mowa w art. 8.
Od ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania właściciela wobec polskich organów państwowych i w stosunkach z innymi polskimi podmiotami prawa należy odróżnić udzielenie tak zwanego pełnomocnictwa do wykonywania rzemiosła, czyli - w tym wypadku - do prowadzenia przedsiębiorstwa zagranicznego, zgodnie z art. 15 ust. 23 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/, stosującym się również do przedsiębiorstwa zagranicznych z mocy art. 1 ust. 3 tej ustawy. Udzielenie tego pełnomocnictwa jest uzależnione od zgody organu administracji państwowej właściwego w sprawach wydawania uprawnień do wykonywania rzemiosła /art. 15 ust. 2 zd. 2/. Skoro pełnomocnictwo udzielone skarżącemu, na co wskazuje jego treść, miało podwójny zakres+ wynikający z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. oraz z art. 15 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r., to organy administracji państwowej były uprawnione w tym ostatnim zakresie do wydania samoistnej decyzji w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie pełnomocnictwa. Zauważyć przy tym należy, że z konstrukcji przepisu art. 15 ust. 2 wynika, iż zgoda ta powinna być w zasadzie udzielona przed ustanowieniem pełnomocnika. Co do zarzut powołania niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jest on na tyle trafny, że w sprawie nie chodziło o zastosowanie art. 1 ust. 3 i art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r. zmieniającej ustawę o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. nr 31 poz. 213/, lecz o art. 1 ust. 3 i art. 15 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła - w brzmieniu ustalonym zmianami wprowadzonymi cytowaną ustawą z dnia 16 września 1982 r. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanego tu zagadnienia.
Organ administracji państwowej upoważniony do wyrażania zgody na udzielenie pełnomocnictwa /art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r./ nie może wydać decyzji merytorycznej w przedmiocie wyrażenia takiej zgody, skoro mocodawca cofnął pełnomocnictwo. Nie można bowiem zgadzać się na nieistniejącą czynność prawną. organ odwoławczy rozpatruje sprawę, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny istniejący w dniu rozstrzygania odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego z 1960 r. odszedł od zasady wyrażonej w postępowaniu administracyjnym z 1928 r., zgodnie z którą instancja odwoławcza nie brała pod uwagę nowych okoliczności, powstałych już po wydaniu decyzji w I instancji /por. art. 85 ust. 2 lit. "a" postępowania z 1928 r./. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, jednakże z faktu tego nie wyciągnął właściwych wniosków, gdyż nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania /art. 105 par. 1 w związku z art. 140 oraz art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/.
Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie było dopuszczalne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, to zwrócić należy uwagę, iż naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym /art. 10 / 1, art. 77 i 81 Kpa/ nie dawało podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wymaganiom art. 107 par. 3 Kpa. W szczególności nie można było uznać za udowodnione, że pełnomocnictwo udzielone skarżącemu godzi w ważny interes Państwa, wyłącznie na podstawie jednozdaniowego pisma Komendy Stołecznej MO, w którym "nie wyraża zgody", aby skarżący był pełnomocnikiem firmy "D. C.". Odstąpienie od uzasadnienia decyzji, przewidziane w art. 107 par. 5 Kpa, nie mogłoby mieć w tym wypadku zastosowania, gdyż dotyczy ono sytuacji, gdy dotychczasowe przepisy ustawowe, to jest wydane przed wejściem w życie znowelizowanego kodeksu, przewidywały możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Wypadek taki w sprawie tej nie zachodził.
Z przytoczonych wyżej względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 208 Kpa.