Uzasadnienie
Wojewoda Warszawski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 1998 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, orzekł o nieważności uchwały nr (...) Rady Gminy Warszawa - (...) z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 7 maja 1998 r. Rada Gminy Warszawa - (...) podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców. Uchwała ta narusza przepisy ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 tej ustawy "w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Z przepisu tego wynika, że przedmiotem referendum mogą być tylko takie sprawy ważne dla gminy, które należą do jej zadań i mogą być rozstrzygnięte przez organ gminy.
Uczynienie zatem przedmiotem referendum sprawy, której gmina nie może samodzielnie rozstrzygać, narusza art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o referendum gminnym, gdyż przekształca je w swoiste badanie opinii publicznej, którego wynik nie ma żadnego wpływu na stan sprawy. Budowa Zakładu (...) przy ul. Z. należy do zakresu działania m.st. Warszawy, a w tym stanie rzeczy uchwała Rady Gminy Warszawa - (...) w sprawie referendum jest sprzeczna z art. 5 pkt 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz par. 9 pkt 14 statutu m.st. Warszawy. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 5 pkt 2 ustawy "warszawskiej" do zakresu działania m.st. Warszawy należą sprawy przedsięwzięć publicznych, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla całego m.st. Warszawy lub kilku gmin warszawskich, a taki właśnie charakter ma inwestycja przy ul. Z., w szczególności w kontekście finansowania inwestycji ze środków miejskich, jak również planowania zakładu na potrzeby więcej niż jednej gminy; w związku z tym, zgodnie z par. 9 pkt 14 statutu m.st.
Warszawy, organem właściwym do zarządzenia referendum /ogólnomiejskiego/ jest wyłącznie Rada m.st. Warszawy. Ponadto należy uwzględnić postanowienia art. 30 i 37 ustawy o referendum gminnym, wynik referendum bowiem nie będzie rozstrzygający, a Rada Gminy nie będzie mogła podjąć jakichkolwiek czynności w celu jego realizacji; referendum gminne, jako dotyczące sprawy należącej do kompetencji Rady Warszawy, nie może być skuteczne i wiążące dla tej Rady. Tak wiec Rada Gminy, jakkolwiek związana wynikiem referendum, nie będzie mogła zrealizować woli mieszkańców gminy, a referendum miałoby wyłącznie charakter konsultacji społecznej.
Należy jednocześnie przypomnieć, że omawiana inwestycja była poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) i tym samym wszystkie środki prawne zmierzające do jej wstrzymania zostały już wyczerpane. W tej sytuacji uchwałę Rady Gminy Warszawa - (...) nr (...) z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców uznać należy za nieważną.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Warszawa - (...), wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podnosi w szczególności, że nie podziela argumentacji prawnej Wojewody, gdyż referendum dotyczyło sprawy ważnej dla Gminy /art. 3 ust. 2 ustawy o referendum/, a stanowi ono podstawowe prawo mieszkańców do podejmowania rozstrzygnięć w konkretnej sprawie /art. 1 ust. 1 ustawy o referendum w związku z art. 11 ust. 1 ustawy samorządowej/. Uchwała zatem była zgodna z obowiązującym i przysługującym Gminie prawem. Zakres kontroli, w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, ustawa ogranicza do ustalenia, czy wniosek mieszkańców spełnia wymagania ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum oraz czy nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wniosek mieszkańców był uprawniony i spełniał warunki art. 11, 12 ust. 2 i art. 13 ustawy o samorządzie terytorialnym, a także ustawy o referendum gminnym.
Jeżeli nawet wynik referendum byłby rozstrzygający, Wojewoda nie wykazał, że czyjekolwiek prawa zostałyby naruszone. Twierdzenie, iż narusza to art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy, jest nieporozumieniem, gdyż m.st. Warszawa nie ma przypisanych do realizacji żadnych przedsięwzięć publicznych, lecz uprawnione jest do ich inicjowania i wspomagania. Budowa spalarni jest zadaniem własnym gminy i może być realizowana tak jak każde inne zadanie w porozumieniu z innymi gminami. Ustawodawca przewidział dla wykonywania przedsięwzięć publicznych służących więcej niż jednej gminie warszawskiej ustrojową formę związku komunalnego /art. 6 ustawy "warszawskiej"/.
Nie można zatem zarzucić gminie, że wyrażanie woli w tak istotnej dla niej sprawie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, którego nie ma. W zakresie badania legalności uchwały nie mogą znaleźć się elementy celowości, gospodarności i inne, a takie zawiera rozstrzygnięcie nadzorcze. To, czy i jak rada starałaby się wypełnić obowiązki określone w art. 37 ustawy o referendum, nie ma znaczenia w sprawie oceny legalności uchwały, jeśli taka uchwała nie prowadzi do naruszenia konkretnej normy prawnej.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Centralnym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Rada Gminy Warszawa - (...) mogła podjąć opartą na przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców, dotyczącego budowy spalarni śmieci przy ul. Z. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wiąże się z koniecznością szczegółowej analizy obowiązującego stanu prawnego.
Punktem wyjścia powinny być przepisy ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/. Szczególnie istotne są przepisy zawarte w rozdziale 1 "Przepisy ogólne". W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy lub odwołania rady gminy przed końcem kadencji. W referendum gminnym mają prawo brać udział mieszkańcy gminy stale mieszkający na jej obszarze i mający czynne prawo wyborcze do rad gmin /art. 2 ustawy/. Akcentuje to jednoznacznie uprawnienia stałych mieszkańców wspólnoty /społeczności/ lokalnej /gminnej/. Taka konstrukcja przepisu prawa nie jest przypadkowa i wiąże się logicznie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy, który stanowi, że "referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy" /art. 3 ust. 1 stanowi, że "w sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum gminnego"/.
Instytucja referendum jest przejawem bezpośredniego, a więc najbardziej demokratycznego sprawowania władzy przez obywateli. Istotą tej władzy jest rozstrzyganie o ważnych dla gminy sprawach. Dlatego też przepis art. 11 ust. 1, stanowiący, że "mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy", został zamieszczony w rozdziale 3 "Władze gminy" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
To bezpośrednie sprawowanie władzy przez obywateli poprzez instytucję referendum gminnego nie jest nieograniczone i musi się mieścić w zakresie zadań gminy. Inaczej mówiąc, referendum może rozstrzygać i w referendum można wypowiadać się tylko w takich sprawach, które dotyczą zakresu działania gminy. Wynika to z powołanych wyżej przepisów, a także już z samego tytułu ustawy "O referendum gminnym".
Centralne dla sprawy pytanie brzmi: Czy budowa spalarni śmieci przy ul. Z. należy do zakresu zadań Gminy Warszawa - (...)? Jednoznaczna negatywna odpowiedź na to pytanie jest w zasadzie bezsporna. Także Burmistrz Gminy Warszawa - (...) na pytanie Sądu przyznał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że powyższa inwestycja realizowana jest od 1991 r. /wydanie decyzji lokalizacyjnej/, że jest to inwestycja m.st. Warszawy i finansowana jest z funduszów miasta Warszawy.
Skoro więc jest to inwestycja m.st. Warszawy i dla kilku gmin warszawskich, to przedmiotowo ewidentnie wykracza poza zadania Gminy Warszawa - (...) i nie może być przedmiotem referendum gminnego Gminy Warszawa - (...).
Także analiza innych przepisów prawa w pełni potwierdza zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warszawskiego i trafność powołanych w jego uzasadnieniu argumentów prawnych.
Otóż art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ stanowi: "Do zakresu działania m.st. Warszawy należą sprawy przedsięwzięć publicznych, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla całego m.st. Warszawy lub dla kilku gmin warszawskich, w tym w szczególności sprawy inicjowania i rozwijania współpracy międzygminnej na rzecz realizacji tych przedsięwzięć".
Do wyłącznej właściwości Rady m.st. Warszawy należą zadania wymienione w art. 8 ustawy "warszawskiej", a przede wszystkim "uchwalanie statutu m.st. Warszawy" /art. 8 pkt 1 tej ustawy/.
Uchwałą nr XXXV/308/96 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. zmieniono uchwałę w sprawie przyjęcia statutu m.st. Warszawy /M.P. nr 56 poz. 516/, zamieszczając w załączniku nr 2 jego tekst jednolity. W myśl par. 9 pkt 14 tego statutu do wyłącznej właściwości Rady m.st. Warszawy należy "prowadzenie innych spraw zastrzeżonych ustawowo do kompetencji Rady, a w szczególności zarządzanie referendum w sprawach zadań m.st. Warszawy". Skoro więc spalarnia śmieci jest od wielu lat inwestycją m.st. Warszawy, mającą zasadnicze znaczenie i dla m.st. Warszawy, i dla kilku gmin warszawskich, a także jest finansowana przez władze m.st. Warszawy, to jest oczywiste, że nie jest to wyłącznie inwestycja Gminy Warszawa - (...), należąca do zadań tej Gminy. Wykracza ona poza te zadania i nie może być przedmiotem referendum gminnego w Gminie Warszawa - (...).
Jak z powyższego wynika, zarzuty skargi nie są zasadne i stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i trafną argumentacją jurydyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje jednolity pogląd, że referendum może być przeprowadzone w ważnej dla gminy sprawie, ale mieszczącej się w ramach zadań tej gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym "Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów." Natomiast art. 37 tejże ustawy stanowi, że: "Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji."
Trafnie zauważył Wojewoda Warszawski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że wynik referendum na terenie Gminy Warszawa - (...) nie mógłby być rozstrzygający dla całego m.st. Warszawy, a Rada tej Gminy nie mogłaby podjąć żadnych działań w celu jego realizacji, ponieważ sprawa ta należy do kompetencji m.st. Warszawy. (...)
Skoro więc zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, przeto skarga na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uległa oddaleniu.