Uzasadnienie
Pomiędzy Ignacym S. i jego synem - Wojciechem S. w dniu 6 września 1983 r. została zawarta notarialnie umowa spółki na prowadzenie w P. działalności handlowej, wytwórczej i usługowej. Kapitał zakładowy spółki ustalono na 5 milionów złotych, z czego na poczet udziałów Ignacy S. wpłacił 2.500.000 zł w gotówce, natomiast Wojciech S. 2.500.000 zł, w walutach wymienialnych.
W dniu 12 kwietnia 1984 r. w formie aktu notarialnego dokonano zmian w omawianej umowie. Między innymi postanowiono zwiększyć kapitał zakładowy spółki do 25 mln zł, na poczet czego Ignacy S. zobowiązał się wnieść wkład w postaci zabudowanej nieruchomości o wartości 20 mln zł oraz wkład pieniężny w walutach wymienialnych o równowartości 2.500.000 zł. Drugi wspólnik - Wojciech S. zadeklarował wpłatę na rzecz spółki w walutach wymienialnych o równowartości 2.500.000 zł.
Powyższa umowa została zmieniona przed notariuszem po raz trzeci w dniu 14 maja 1984 r. Nadano wtedy spółce nazwę: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "E.-B." - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. i w T. w Holandii.
Spółka ta została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w P. w dniu 9 lipca 1984 r.
W dniu 19 stycznia 1985 r. Ignacy S. i Wojciech S. wystąpili do Wojewody P. z wnioskiem o wydanie im pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą inną niż nazwa zarejestrowanej spółki.
Decyzją z dnia 2 stycznia 1986 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 3, art. 14 i 17 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /tekst jednolity: Dz.U. 1985 nr 13 poz. 58/, Wojewoda P. zezwolił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "E.-B." - spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. i T. w Holandii na prowadzenie działalności gospodarczej, jednakże Minister Handlu Wewnętrznego i Usług decyzją z dnia 22 kwietnia 1986 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność powyższej decyzji, podając w uzasadnieniu, że decyzja Wojewody P. z dnia 2 stycznia 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wbrew art. 16 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. spółka "E.-B." wpłaciła tylko 20.000 dolarów amerykańskich tytułem depozytu założycielskiego, podczas gdy depozyt ten powinien być nie niższy niż 50.000 dolarów. Ponadto wbrew par. 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 48 poz. 247/ do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej nie dołączono zezwolenia dewizowego Ministerstwa Finansów na zawarcie umowy spółki i na wniesienie udziałów. Oprócz tego wbrew par. 6 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia przed wydaniem zezwolenia organ administracji nie zasięgnął opinii właściwego urzędu spraw wewnętrznych o Ignacym S. i o proponowanej lokalizacji przedsiębiorstwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję właściciele przedsiębiorstwa "E.-B." wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 10, art. 61 par. 4, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 Kpa/ przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, pominięcie kwestii, czy decyzja Wojewody nie wywołała nieodwracalnych skutków, niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, niedopuszczenie go do udziału w sprawie oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadnie podniesiono w skardze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności przepisów art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 80 i 107 par. 3 Kpa.
Decyzja ostateczna może być wzruszona w trybie nadzoru po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wszczętego z urzędu lub na żądanie strony /art. 157 par. 2 Kpa/.
Do wszczęcia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy wymienione w rozdziale I działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji zatem ma obowiązek zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie /art. 61 par. 4 Kpa/ i zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu /art. 10 par. 1 Kpa/. Pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że nie zachodziła konieczność zawiadamiania skarżących o wszczęciu postępowania, jest wynikiem przeoczenia, że art. 61 par. 4 Kpa ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny.
Od zasady określonej w art. 10 par. 1 Kpa można odstąpić tylko w dwóch wypadkach: gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną /art. 10 par. 2 Kpa./. W sprawie niniejszej żadna z takich okoliczności nie zachodziła, a mimo to przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący byli całkowicie pozbawieni możliwości bronienia swoich interesów.
Gdyby organ postąpił zgodnie z cytowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, strona mogłaby dowody, które dołączyła do skargi, wraz z argumentacją prawną na temat pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przedstawić organowi administracji w toku postępowania.
Zasadnie zostało podniesione w uzupełnieniu skargi, że brak współdziałania Wojewody P. przy wydawaniu zezwolenia z Wojewódzkim Urzędem Spraw Wewnętrznych w P. co do opinii o Ignacym S. i o siedzibie przedsiębiorstwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie świadczy o uchybieniu przepisom prawa procesowego, które może uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa.
Z porównania art. 156 par. 1 Kpa z art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa wynika, że ustawodawca nie zaliczył do "rażącego naruszenia prawa" naruszenia art. 106 par. 1 Kpa /niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganej opinii innego organu/, lecz potraktował je jako wadliwość postępowania możliwą do usunięcia w trybie art. 145 par. 1 Kpa.
Również z innego jeszcze powodu nie można było w rozpoznawanej sprawie uznać omawianego uchybienia za rażące. Jak wynika z akt sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA 1543/86, Ignacy S. prowadzi na terenie P. /także pod adresem jak w sprawie niniejszej/ przedsiębiorstwo zagraniczne o innej nazwie. W tamtej sprawie Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w P. wydał o nim pozytywną opinię. W tych warunkach Wojewoda P. mógł błędnie przypuszczać, że zasięganie w niniejszej sprawie nowej opinii o tej samej osobie jest zbędne. Uchybienie takie zatem jest częściowo usprawiedliwione, a w związku z tym nie może być uznane za rażące i uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji.
Zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że Wojewoda P. wydał skarżącemu zezwolenie z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 4 omawianej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. oraz par. 3 ust. 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 9 września 1985 r. nie jest poparte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnym argumentem mogącym świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający zezwolenie /naruszenie art. 107 par. 3 Kpa/. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w związku z tym sprawdzić, jakimi przesłankami kierował się organ administracji państwowej, uznając omawiane uchybienia nie za zwykłe, lecz za rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie podzielił poglądów wyrażonych w skardze, że w odniesieniu do depozytu założycielskiego należało stosować przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, oraz że skarżący nie miał obowiązku przedstawienia zezwolenia dewizowego na zawarcie umowy spółki, gdyż obowiązująca w czasie zawierania tej umowy ustawa dewizowa z dnia 28 marca 1952 r. /Dz.U. nr 21 poz. 133/ zezwolenia takiego nie wymagała. W ocenie sądu data wszczęcia postępowania administracyjnego mogłaby uzasadniać stosowanie dotychczasowego prawa materialnego tylko wtedy, gdyby przepisy międzyczasowe wyraźnie tak kwestię tę regulowały. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Dodatkowo stwierdzić należy, że skarżący kilkakrotnie modyfikował pierwotny wniosek o wydanie zezwolenia /na przykład w dniach 6 marca 1984 r., 17 kwietnia 1984 r. i 31 grudnia 1985 r./. W ostateczności więc podstawą wydania zezwolenia był także wniosek zgłoszony po dniu podwyższenia minimalnej kwoty depozytu założycielskiego, to jest po dniu 31 marca 1985 r.
Wywody skargi w kwestii zezwolenia dewizowego na zawarcie umowy spółki opierają się na błędnym założeniu, że przedmiotem obrotu między cudzoziemcami dewizowymi zakładającymi spółkę były tylko krajowe środki płatnicze. W rzeczywistości, jak wynika z par. 9 umowy spółki z dnia 6 września 1983 r., tylko Ignacy S. miał dokonać wpłaty w złotych polskich, Wojciech S. natomiast nabył udziały "w formie wpłaty pieniężnej w walutach wymienialnych", stanowiących według aktualnego kursu bankowego równowartość 2.500.000 złotych. Omawiana umowa została zasadniczo zmieniona w dniu 12 kwietnia 1984 r. w części dotyczącej wkładów pieniężnych. Kapitał zakładowy spółki podwyższono z 5 do 25 milionów złotych, a obaj wspólnicy zobowiązali się dokonać wpłaty gotówkowej "w formie wpłaty pieniężnej w walutach wymienialnych", stanowiących według aktualnego kursu bankowego równowartość 2.500.000 złotych polskich. Taka treść umowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem obrotu przy zawieraniu umowy spółki były zagraniczne środki płatnicze.
Zarejestrowanie tej umowy, jak i dokonanie jej zmian, miało miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe /Dz.U. nr 63 poz. 288/, która weszła w życie z dniem 31 marca 1984 r. Stosownie do art. 11 tej ustawy dokonywanie obrotu dewizowego /również krajowymi środkami płatniczymi między cudzoziemcami dewizowymi/ wymaga zezwolenia dewizowego.
Błędny jest także pogląd skarżącego, zgłoszony do protokołu rozprawy, że nie zachodziła potrzeba składania organowi administracji zezwolenia dewizowego na zawarcie umowy spółki wobec jej zarejestrowania przez sąd rejonowy. Obowiązek złożenia przez spółkę zagranicznego podmiotu gospodarczego zezwolenia dewizowego na zawarcie umowy spółki i na wniesienie wkładów, przewidziany w par. 3 ust. 3 pkt 3 omawianego rozporządzenia z dnia 9 września 1985 r. stanowi nawiązanie do art. 11 ustawy z dnia 22 listopada 1983 r. - Prawo dewizowe i nie ma nic wspólnego z postanowieniem sądu o zarejestrowaniu spółki. Przepisy cytowanego rozporządzenia bowiem wymagają dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia, niezależnie od odpisu aktu założycielskiego spółki, także omawianego zezwolenia dewizowego. Jeśli wnioskodawca przedstawił wcześniej takie zezwolenie innym organom, to wystarczy fakt ten udowodnić w postępowaniu o wydanie zezwolenia, jednakże organ prowadzący to postępowanie jest obowiązany sprawdzić przed wydaniem zezwolenia kompletność dokumentów załączonych do wniosku.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 i art. 208 Kpa oraz par. 26 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 1985 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie /Dz.U. nr 51 poz. 266/ orzekł, jak w sentencji wyroku.