Uzasadnienie
Decyzją Komisji Papierów Wartościowych z dnia 19 maja 1994 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 16 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./, Andrzej M. został skreślony z listy maklerów. W uzasadnieniu decyzji Komisja Papierów Wartościowych nawiązała do dowodów zebranych w sprawie ze skargi spółki akcyjnej "O." na działalność Domu Maklerskiego P. S.A., którego prezesem zarządu był Andrzej M., a wiceprezesem Artur O. Otóż w prospekcie emisyjnym, w części dotyczącej oferowania akcji firmy "O." S.A., zamieszczono informację o zorganizowaniu konsorcjum prowadzącego sprzedaż akcji, gdy tymczasem takie konsorcjum nie było zorganizowane. Osobą odpowiedzialną za prawdziwość informacji był również Andrzej M., który następnie wywierał niedopuszczalne naciski na wycofanie skargi spółki. W obu wypadkach występował on jako osoba pełniąca funkcje kierownicze w zarządzie Domu Maklerskiego P. S.A., a jego działania i oświadczenia były niezgodne z par. 1 ust. 2 oraz par. 9 Zbioru zasad etyki zawodowej.
Ponadto Andrzej M. jako makler nie wykazał w trakcie tworzenia powyższego konsorcjum należytej staranności i profesjonalizmu, narażając interesy klienta /"O." S.A./ na straty spowodowane również przedłużeniem kosztownej kampanii reklamowej. Wreszcie Andrzej M., pełniąc funkcje kierownicze i będąc maklerem, bezzasadnie podważał w prasie i fachowych pismach legalność emisji akcji spółki "O.", co mogło wpłynąć na kurs tych akcji. W ocenie Komisji takie zachowanie naruszyło art. 17 ustawy oraz par. 1 ust. 2, par. 9 i 13 Zasad etyki zawodowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej M. wniósł o uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zdaniem skarżącego, należy wyraźnie oddzielić przesłanki dotyczące wpisania na listę maklerów /art. 14 par. 1/ i skreślenia z tej listy /art. 16 par. 2/ w razie nienależytego wykonywania zawodu maklera, wyłączając sytuacje, w których osoba z kwalifikacjami maklera nie wykonuje tego zawodu. Zatrudnienie w podmiocie prowadzącym działalność maklerską będzie równoznaczne z wykonywaniem zawodu maklera tylko przy czynnościach wymienionych w art. 18 par. 5 pkt 1, odsyłającym do art. 21 par. 1 pkt 1 i 2, które mogą wykonywać osoby mające uprawnienia maklera. Według skarżącego, żadna z czynności opisanych w uzasadnieniu decyzji nie była wykonywaniem zawodu maklera. Komisja nie mogła też orzekać z powołaniem się na zasady etyki zawodowej z pominięciem trybu odpowiedzialności dyscyplinarnej /art. 41 pkt 2 i art. 42 par. 4/ ani ograniczać uprawnień procesowych skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym.
Skarżący zakwestionował także charakter i skutki czynności przedstawionych w uzasadnieniu decyzji, w szczególności podkreślając, że nie podważał legalności emisji akcji spółki będących w publicznym obrocie, lecz tylko zwracał uwagę na uchybienia formalnoprawne powstałe z winy Komisji, nie naraził interesów klienta, a do podpisania umowy dotyczącej zorganizowania konsorcjum sprzedaży akcji "O." S.A. mogło dojść po dopuszczeniu akcji do publicznego obrotu.
Komisja Papierów Wartościowych wniosła o oddalenie skargi. Oprócz posługiwania się argumentami podanymi w uzasadnieniu swojej decyzji zwróciła uwagę na to, że naruszenie zasad etyki zawodowej jest samodzielną podstawą wydania przez Komisję decyzji o skreśleniu z listy maklerów i może nastąpić z jej własnej inicjatywy, bez wniosku samorządowego sądu dyscyplinarnego. Wobec braku definicji pojęcia wykonywania zawodu maklera należy przyjąć, że czynności polegające na tworzeniu prospektu emisyjnego i organizowaniu konsorcjum oferującego papiery wartościowe - zwłaszcza podejmowane w ramach biura maklerskiego - są wykonywaniem zawodu maklera. Nie zostały też naruszone w tej sprawie uprawnienia skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, a zarzuty dotyczące uchybień procesowych dotyczyły sprawy ze skargi "O." S.A. na działalność Domu Maklerskiego P. S.A., zakończonej decyzją Komisji z dnia 7 kwietnia 1994 r., zaskarżoną do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba wpisana na listę maklerów, lecz pełniąca tylko funkcję prezesa /wiceprezesa/ zarządu domu maklerskiego, podlega odpowiedzialności przewidzianej dla maklerów w art. 16 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./. Przepis ten ma następujące brzmienie: "Skreślenie z listy lub zawieszenie uprawnień na okres od trzech do sześciu miesięcy może nastąpić na skutek nienależytego wykonywania zawodu, naruszenia prawa w związku z wykonywaniem zawodu lub naruszenia zasad etyki zawodowej". Każdorazowo łączy on odpowiedzialność z wykonywaniem zawodu maklera, a nie z innym zachowaniem lub postępowaniem osoby, nie związanym z wykonywaniem zawodu maklera. Intencje tego przepisu znajdują odbicie i potwierdzenie w dalszych regulacjach omawianej ustawy.
Na przykład w art. 17 par. 1 obowiązki przestrzegania prawa i zasad uczciwego obrotu oraz troski o interesy zleceniodawców również powiązano z wykonywaniem czynności maklerskich. Podobne akcenty są w art. 18 par. 5 pkt 1 w związku z art. 21 par. 1 pkt 1 i 2. (...)
Zestawione przykładowo przepisy jednoznacznie oddzielają tryb uzyskiwania wpisu na listę maklerów /art. 14-15/ od odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie zawodu maklera. Jak wyjaśnili na rozprawie Andrzej M. i Artur O., w okresie pełnienia funkcji kierowniczych w zarządzie domu maklerskiego nie uczestniczyli w żadnych zebraniach /zjazdach, zgromadzeniach itp./ maklerów, ponieważ nie wykonywali zawodu maklera. Takie rozróżnienie uwzględniła również Komisja w następującym fragmencie pisma z dnia 12 października 1994 r.: "Ponieważ zawód maklera jest zawodem licencjonowanym, należy uznać, że wykonywanie czynności, które mogą wykonywać osoby nie posiadające licencji, nie może być uważane za wykonywanie zawodu maklera".
Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa administracyjnego - zwłaszcza mające charakter restrykcyjny - nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tam, gdzie odpowiedzialność łączy się z określonym wyraźnie zachowaniem lub zdarzeniem, nie można jej rozciągać na inne jeszcze stany faktyczne. W rezultacie należy stwierdzić, że osoba wpisana na listę maklerów, lecz pełniąca tylko funkcję prezesa /wiceprezesa/ zarządu domu maklerskiego, nie podlega odpowiedzialności przewidzianej dla maklerów w art. 16 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239/. Z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako naruszająca wymienione przepisy ustawy.
Należy tylko przypomnieć, że art. 16 par. 3 dopuszcza możliwość skreślenia przez Komisję maklera z listy również w postępowaniu wszczętym z jej inicjatywy, co znalazło odbicie w dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego, a wcześniej - w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1993 r. III AZP 14/93 /OSN 1994, nr 3 poz. 51 /.
Z powyższych względów na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i art. 208 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji.