Uzasadnienie
Radny Miasta W. Paweł O. w skardze złożonej w dniu 10 grudnia 1994 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o unieważnienie wszystkich uchwał Rady Gminy (...), podjętych na sesji tej Rady w dniu 3 listopada 1994 r., a w szczególności uchwały o odwołaniu Mieczysława B. ze stanowiska prezydenta Miasta i uchwały o wyborze Marcina Ś. na to stanowisko, oraz wniósł o unieważnienie uchwały Rady Miasta z dnia 7 listopada 1994 r. o wyborze trzech wiceprezydentów miasta. Skarżący zarzucił, że zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy (...) na dzień 3 listopada 1994 r. nastąpiło z naruszeniem przepisu par. 4 ust. 3 Tymczasowego regulaminu Rady Gminy, gdyż bez wymaganego wniosku radnych, co powoduje nielegalność tej sesji, a tym samym nielegalność wszystkich uchwał podjętych w jej toku. (...) Nieważność uchwały Rady Miasta o wyborze wiceprezydentów jest skutkiem zgłoszenia kandydatów na te stanowiska przez nielegalnie wybranego prezydenta oraz skutkiem naruszenia par. 12 ust. 4 i 6 Tymczasowego regulaminu Rady Miasta w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, polegającego na przeprowadzeniu drugiego głosowania bez przegłosowania zmiany porządku obrad.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy (...) wniósł o oddalenie skargi, gdyż skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym przysługuje pod warunkiem, że uchwała dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a zainteresowany bezskutecznie wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia; w rozpatrywanej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony.
Odnosząc się do warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Kr 1207/91, wedle którego zwrócenie się o uchylenie uchwały do wojewody jako do organu nadzoru jest spełnieniem tego warunku.
Naczelny Sąd Administracyjny, badając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 204 par. 1 Kpa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, zważył, co następuje:
Według art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym skargę na uchwałę organu gminy, o jakiej mowa w tym przepisie, można wnieść do sądu administracyjnego po "bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia". Oznacza to, że podmiot, który na podstawie art. 101 tej ustawy wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę rady gminy, musi przede wszystkim wykazać przed sądem, że zwrócił się do właściwego organu gminy o zmianę lub uchylenie uchwały w zakresie przez niego kwestionowanym.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący Paweł O. nie wystąpił ani do Rady Gminy (...) o uchylenie uchwał z dnia 3 listopada 1994 r. o odwołaniu dotychczasowego oraz o wyborze nowego prezydenta miasta, ani do Rady Miasta o uchylenie uchwały z dnia 7 listopada 1994 r. o wyborze wiceprezydentów miasta. Oświadczenie zawierające protest przeciwko próbom odwołania dotychczasowego prezydenta miasta, jakie wygłosił skarżący w imieniu Klubu Radnych (...) na sesji Rady Gminy (...) w dniu 3 listopada 1994 r., nie może być uznane za spełnienie powyższego warunku, gdyż jest bezsporne, że zostało ono złożone przed podjęciem powyższych uchwał. Nie było zatem jeszcze wówczas przedmiotu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Za spełnienie omawianego warunku nie mogą także być uznane wystąpienia Pawła O. z dnia 28 listopada 1994 r. i z dnia 29 grudnia 1994 r. do Wojewody (...) z wnioskami o unieważnienie wszystkich powyższych uchwał. Ustawa o samorządzie terytorialnym wprowadziła dwa zasadnicze, odrębne systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem. Jeden z nich to badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru, do których należy wojewoda /art. 86 i 90 ust. 1/. W ramach sprawowanego nadzoru wojewoda bada zgodność z prawem każdej uchwały organu gminy i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały, w razie uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem, wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały. Jeśli oceni, że sprzeczność ta jest nieistotna, ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Ponadto jeśli wojewoda w powyższym 30-dniowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, o jakim mowa w art. 91, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /art. 93 ust. 1 ustawy/.
Te uprawnienia wojewody jako organu nadzorczego nad działalnością komunalną należą do jego własnych kompetencji. Są to jego uprawnienia samodzielne. Realizuje on je bezpośrednio i w całości we własnym zakresie, niezależnie od tego, czy i od kogo wpłynął do niego wniosek o unieważnienie określonej uchwały organu gminy. Z tych względów wniesienie do wojewody podania o unieważnienie uchwały rady gminy z powodu jej niezgodności z prawem jest skierowaniem żądania do organu właściwego w sprawie. W takiej sytuacji przepisy art. 65 i art. 66 Kpa, a także art. 231 i art. 243 Kpa nie mają zastosowania. Zajęte przez wojewodę stanowisko w związku z takim żądaniem, to jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenie informacji o braku podstaw do jego wydania, kończy postępowanie nadzorcze przed wojewodą jako organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie. Zwrócić należy uwagę również na to, że powyższe uprawnienia nadzorcze wojewody nie są uzależnione ani od przedmiotu uchwały, ani od tego, czy i czyje indywidualne interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone jej treścią.
Drugim systemem kontroli legalności uchwał organów gmin jest tzw. skarga powszechna do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Jak widać, jest to regulacja odmienna od uprawnień organów nadzoru. Ponadto przedmiotem tej skargi nie jest każda uchwała organu gminy, lecz tylko taka, która dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej". Takiego ograniczenia nie ma w wypadku uprawnień organów nadzoru. Poza tym prawo do wniesienia skargi sądowej, dopuszczalność takiej skargi powstaje dopiero "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia".
Celem warunku bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia jest umożliwienie organowi gminy przeprowadzenia samokontroli podjętej uchwały i ewentualnego dokonania jej odpowiedniej reasumpcji bez konieczności kierowania sprawy na drogę sądowej kontroli legalności uchwały. Pozostaje to w ścisłym związku z istotą samorządności i zasadą samodzielności gmin w wykonywaniu lokalnych zadań publicznych.
Porównanie powyższych dwóch systemów badania zgodności z prawem uchwał organów gmin, odmienny zakres podmiotowy i przedmiotowy środków prawnych służących temu badaniu oraz odrębny tryb ich realizacji dowodzą, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zarówno językowa wykładnia art. 101 ust. 1 tej ustawy, jak i wykładnia systemowa jej przepisów prowadzą do wniosku, że "wezwanie do usunięcia naruszenia", o jakim mowa w art. 101 ust. 1, stanowiące warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, musi być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w ramach struktury organizacyjnej danej gminy. Żądanie unieważnienia uchwały organu gminy skierowane do organu nadzoru uruchamia wyłącznie postępowanie nadzorcze w ramach własnych, samodzielnych kompetencji tego organu do badania legalności uchwał organów gminy i nie zastępuje wezwania, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, jakie w tym zakresie w orzecznictwie NSA zostało wyrażone w wyroku z dnia 20 czerwca 1991 r. SA/Gd 282/91, w postanowieniu z dnia 10 grudnia 1991 r. SA/Ka 861/91, w wyroku z dnia 20 lutego 1992 r. SA/Po 1544/91 /Samorząd Terytorialny 1992 nr 12 str. 68/ i w postanowieniu z dnia 12 czerwca 1992 r. SA/Wr 425/91 /OSP 1993 nr 1 poz. 20/, a w orzecznictwie Sądu Najwyższego - w wyroku z dnia 26 czerwca 1992 r. III ARN 31/92 /OSNAPU 1994 nr 2 poz. 38/ i w postanowieniu z dnia 22 lutego 1995 r. III ARN 1/95 /warunek wystąpienia z wezwaniem do właściwego organu gminy o usunięcie naruszenia/. Nie podziela natomiast odmiennego, odosobnionego poglądu wyrażonego w powoływanym przez pełnomocnika skarżącego wyroku NSA z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Kr 1207/91.
W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie wezwał Rady Gminy (...) do uchylenia kwestionowanych uchwał z dnia 3 listopada 1994 r. oraz Rady Miasta do uchylenia uchwały z dnia 7 listopada 1994 r., to skarga jego na te uchwały, wniesiona w niniejszym postępowaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niedopuszczalna. Niedopuszczalność skargi nakazuje jej odrzucenie. Odrzucenie skargi z powyższej przyczyny zaś powoduje, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania i wypowiadania się ani w kwestii terminu do wniesienia takiej skargi, ani co do interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego naruszonego kwestionowanymi uchwałami, ani co do tego, czy kwestionowane uchwały dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej, ani też co do tego, czy uchwały te zostały wydane z naruszeniem prawa oraz co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 6 w związku z art. 216a par. 1 Kpa jak w sentencji postanowienia.