Uzasadnienie
W kwietniu 1990 r. A. W. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie "szewstwo konfekcyjne, wytwarzanie pantofli i trepów, handel obwoźny własnymi wyrobami".
Dnia 24.3.1994 r. zgłosił zamiar rozszerzenia prowadzonej działalności o "pośrednictwo w wynajmie lokali, wynajem własnych lokali i doradztwo wynajmu lokali".
Burmistrz Dzielnicy Gminy Ż. uwzględnił powyższy wniosek częściowo i w ewidencji działalności gospodarczej w rubryce dotyczącej przedmiotu działalności A. W. dopisał dodatkowo: "Pośrednictwo w wynajmie lokali, doradztwo w wynajmie lokali".
Następnie decyzją z 7.4.1994 r. na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ Burmistrz Dzielnicy Gminy Ż. odmówił wpisu do ewidencji zgłoszonej przez skarżącego działalności w zakresie "wynajmu własnych lokali".
W motywach tego rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o działalności gospodarczej organ ewidencji odmawia wpisu, jeżeli zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej, do której nie stosuje się przepisów tej ustawy. Działalność w zakresie wynajmu własnych lokali regulują przepisy Kodeksu cywilnego /art. 659 Kc/.
Od decyzji tej odwołał się A. W., wnosząc o jej uchylenie. Wymieniony stwierdził przy tym, że ustawa o działalności gospodarczej nie wymienia dokładnie rodzajów działalności, do których nie stosuje się jej przepisów. Natomiast art. 2 ust. 1 stanowi, że działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest m.in. działalność usługowa prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek.
Podniósł ponadto, że przepisy Kodeksu cywilnego regulują zasady zawierania nie tylko umów najmu, ale także sprzedaży, przechowywania, składu, komisu, spedycji, umowy o roboty budowlane itp. Mimo to działalność prowadzona na podstawie tych umów nie przestała być działalnością usługową, handlową czy budowlaną i tak jest traktowana przez ustawę o działalności gospodarczej.
A. W., będąc przesłuchiwany w Wydziale Promocji Gospodarczej i Studiów Gospodarczo-Przestrzennych Urzędu Wojewódzkiego w W., dodatkowo wyjaśnił, że jest właścicielem domu jednorodzinnego.
Pomieszczenia znajdujące się w tym budynku przystosował na cele biurowe i na podstawie umów cywilnych wynajął podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Obecnie do jego obowiązków należy przeprowadzanie remontów, nadzór nad właściwym użytkowaniem budynku, utrzymywanie go w należytym stanie, pobieranie czynszu i kontakty z administracją samorządową. W przyszłości zamierza nabyć kolejne obiekty i rozwinąć działalność w zakresie wynajmu.
Wojewoda W. decyzją z 26.5.1995 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Dzielnicy Gminy Ż., uznając, że rozstrzygnięciem tym prawidłowo odmówiono wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie wynajmu własnych lokali. Działalność polegająca na wynajmie własnych lokali nie jest bowiem działalnością usługową w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej.
A. W. złożył do NSA skargę na decyzję Wojewody W. z wnioskiem o jej uchylenie.
Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem SN działalność gospodarczą wyróżnia profesjonalny, a więc stały charakter, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku, powtarzalność działań i uczestnictwo w obrocie gospodarczym.
Wynajem wszystkich lokali spełnia te warunki, ponieważ ma on stały charakter, jeżeli lokale przeznaczone są na wynajem, a nie na potrzeby właściciela. Celem wynajmu jest zarobek. W przypadku lokali przeznaczonych na wynajem powtarzalność działań jest oczywista. Dokonując czynności związanych z prowadzeniem działalności - zawieranie umów - uczestnictwo w obrocie gospodarczym jest bezsporne.
Wymieniony stwierdził też, że usługą w potocznym rozumieniu jest "działalność służąca do zaspokajania potrzeb ludzkich, np. praca rzemieślnicza, przewóz towarów itp." /Słownik języka polskiego PWN 1989 r., t. III, str. 622/. Usługa jest także kategorią ekonomiczną, która polega na wytwarzaniu rzeczy. W tej sytuacji wynajem powinien być uznany za usługę. Wskazuje na to Klasyfikacja GUS, która w gałęzi "usługi mieszkaniowe" zawiera branżę "wynajem lokali mieszkalnych" i dwie podbranże "wynajem lokali mieszkalnych" oraz "wynajem lokali użytkowych niemieszkalnych".
Ponadto gdyby przyjąć, że skoro działalność nie może być uznana za działalność gospodarczą z uwagi na to, że regulują ją przepisy Kodeksu cywilnego, to np. działalność handlowa nie podlegałaby zgłoszeniu do ewidencji. Umowy określone w Kodeksie cywilnym są jedynie "narzędziem" wykonywania działalności gospodarczej usługowej, handlowej i produkcyjnej. Na podstawie tych umów podmiot gospodarczy uczestniczy w obrocie, wykonuje działalność, natomiast przepisy ustawy o działalności gospodarczej są przepisami ustrojowymi regulującymi zasady uczestnictwa w obrocie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest działalność wytwórcza, handlowa, usługowa prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek.
Ustawowe określenie pojęcia działalności gospodarczej oparte jest na trzech przesłankach:
- 1. ekonomicznym charakterze działalności /z tym, że oprócz podstawowych wymienionych wyżej typów działalności, możliwe są jeszcze inne rodzaje działalności gospodarczej, i to niezależnie od obowiązku ich ewidencjonowania/,
- 2. zarobkowych jej celach,
- 3. odrębności finansowej i związanej z tym odpowiedzialności.
Powyższe kryteria nie są jednak wystarczające dla precyzyjnego ustalenia, czy dana działalność ma charakter gospodarczy.
W orzecznictwie SN za cechy charakterystyczne dla działalności gospodarczej uznaje się ponadto jej stały charakter, powtarzalność podejmowanych czynności, podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym /m.in. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 6 grudnia 1991 r. /III CZP 117/91 - OSNCP 1992 nr 5 poz. 65, uchwała z dnia 7 stycznia 1994 r., III CZP 174/93 - OSNCP 1994 nr 7-8 poz. 151, uchwała z dnia 9 marca 1993 r. III CZP 156/92 - OSNCP 1993 nr 9 poz. 152/.
Przyjęte w judykaturze przesłanki, choć niewątpliwie nie mają charakteru normatywnego, pozwalają na pełniejsze wyjaśnienie pojęcia działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności wyróżniające się tymi właściwościami mogą być uznane za działalność gospodarczą. Gra na giełdzie, mimo że może mieć między innymi charakter stałych, powtarzalnych czynności i wynikać z dążenia do racjonalnego gospodarowania własnymi zasobami nie może być bowiem uznana za działalność gospodarczą.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę na to, że działalność w potocznym tego słowa znaczeniu to zespół czynności, działań podejmowanych w jakimś celu, zakresie, czynny udział w czymś; działanie, praca /Słownik języka polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN 1992, tom I, str. 496/.
Za działalność gospodarczą uważa się natomiast całokształt planowanych działań podejmowanych w sferze produkcji, podziału, obiegu i konsumpcji, których celem jest zaspokojenie potrzeb wynikających z fizycznego i kulturalnego życia.
Dodatkowo posłużenie się słownikowymi znaczeniami wskazanych pojęć jest niezbędne do właściwego odczytania i zrozumienia intencji ustawodawcy. Wynika z nich, iż działalność gospodarcza wiąże się z określoną sferą aktywności podmiotów prowadzących lub zamierzających podjąć tę działalność. Czynności pozbawione tego aspektu nie będą więc działalnością gospodarczą.
Taki też sens należałoby przypisać pojęciom na gruncie ustawy o działalności gospodarczej. Celem tej ustawy jest bowiem wyzwolenie zbiorowej i indywidualnej aktywności i przedsiębiorczości obywateli, a także tworzenie prawnych warunków do rozwoju inicjatyw gospodarczych.
W związku z tym od prowadzenia działalności gospodarczej należy odróżnić zachowania mniej aktywne, polegające jedynie na czerpaniu pożytków cywilnych z rzeczy, to jest korzystaniu z dochodów, które rzecz przynosi na podstawie stosunku cywilnego /art. 53 par. 2 Kc/, czy czerpaniu pożytków z prawa, a więc korzystaniu z dochodów, które prawo to przynosi zgodnie ze swym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem /art. 54 Kc/.
Czerpanie pożytków nie wiąże się bowiem z wytwarzaniem dodatkowych dóbr czy podejmowaniem innych aktywnych działań o charakterze gospodarczym. Dlatego też lokowanie pieniędzy w banku, pobieranie odsetek od wierzytelności nie jest działalnością gospodarczą, podobnie jak nie jest taką działalnością pobieranie czynszu najmu lub dzierżawy.
W świetle powyższych rozważań zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest przede wszystkim ustalenie zakresu prowadzonej obecnie /a nie w bliżej nawet nie określonej przyszłości/ działalności przez skarżącego, a ponadto rozstrzygnięcie, czy tę działalność można uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej.
A. W. jest właścicielem domu jednorodzinnego, który po przystosowaniu na cele biurowe, wynajął podmiotom gospodarczym.
W chwili obecnej do jego obowiązków oprócz pobierania czynszu, należy także przeprowadzenie remontu własnego budynku i dbanie o właściwy jego stan techniczny.
W związku z tym zauważyć należy, że utrzymywanie budynku we właściwym stanie technicznym i estetycznym, zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, należy do podstawowych obowiązków właściciela każdego obiektu budowlanego, i to niezależnie od tego, czy użytkuje go sam, czy też oddał go w najem lub użytkowanie innym osobom.
Przeprowadzanie remontów i dbałość o właściwy stan techniczny własnego budynku nie może być zatem uznane za prowadzenie działalności gospodarczej. Czynności te są podejmowane nie na rzecz innych podmiotów, ale we własnym interesie i na rzecz samego właściciela domu.
Za działalność gospodarczą nie może być - w ocenie sądu - uznane także zawieranie lub przedłużanie umów najmu oraz pobieranie z tego tytułu czynszu. Jest to bowiem w istocie zwykłe korzystanie z uprawnień do rozporządzania własnym prawem własności i czerpanie pożytków z tego prawa, a nie działalność gospodarcza w omawianym znaczeniu.
Zauważyć przy tym należy, że nie można wykluczyć, iż korzystanie z prawa do rozporządzania własną rzeczą lub prawem oraz czerpanie pożytków z prawa i rzeczy w pewnych sytuacjach może wiązać się z prowadzeniem działalności gospodarczej. Dowodem tego jest uznanie za działalność gospodarczą prowadzenia przez gminy lub spółdzielnie mieszkaniowe działalności polegającej na wynajmowaniu np. lokali użytkowych. Zależy to jednak od zakresu działalności i skali aktywności związanej z czerpaniem pożytków.
W przeciwnym razie już wynajęcie jednego lokalu przez właściciela budynku należałoby uznać za działalność gospodarczą.
Należy zatem stwierdzić, że wynajmowanie pomieszczeń we własnym domu jednorodzinnym, stanowiące czerpanie pożytków cywilnych z rzeczy /art. 53 par. 2 Kc/, nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej/.
W związku z tym skoro prowadzonej przez A. W. działalności nie można uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej, to decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy wpisu jej do ewidencji są zasadne. Brak zatem podstaw do uznania, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich naruszenia.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w zw. z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzekł jak w sentencji wyroku.