Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 9 czerwca 1998 r. działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ i art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia adwokata Lucjana K., pełnomocnika Ireny S. na postanowienie z dnia 25 marca 1998 r. Zarządu Miasta opiniujące negatywnie wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie w P., na podstawie art. 144 Kpa w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że ww. postanowieniem Zarząd Miasta ustalił, iż przedmiotowy sklep nie odpowiada warunkom określonym w par. 2 ust. 1 uchwały (...) Rady Miejskiej z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie zasad usytuowania na teranie miasta P. punktów sprzedaży napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży, ponieważ lokal ma powierzchnię sprzedaży mniejszą niż 20 m2.
Ponadto w okresie prowadzenia sprzedaży przez wnioskodawczynię napojów alkoholowych w tym lokalu miały miejsce udokumentowane przypadki zakłócania porządku publicznego.
Na postanowienie Zarządu Miasta zażalenie złożył adwokat Lucjan K., pełnomocnik Ireny S., twierdząc, że zainteresowana "powiększyła powierzchnię sklepu do 21,26 m2 poprzez przeniesienia zaplecza na I piętro. Ponadto w ciągu 4 lat sprzedaży alkoholu zapłaciła tylko jeden mandat karny za stwierdzony przypadek picia alkoholu w sklepie przez pracownika, następnie zresztą zwolnionego".
Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu podniósł, że zarząd gminy /miasta/ opiniujący wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych działa w granicach uznania administracyjnego, zaś organ wyższego stopnia, dokonuje wyłącznie kontroli formalnej postanowienia, pod względem jego legalności a nie zasadności merytorycznej. Oznacza to, iż przedmiotem badanie nie jest ustalenie, czy opinia Zarządu powinna być pozytywna, czy negatywna, a jedynie czy organ I instancji dokonał stosownych czynności wyjaśniających przed jej wydaniem.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Zarząd Miasta przeprowadził szczegółowe i wnikliwe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy przedmiotowy sklep spełnia wymogi określone w powołanej wyżej uchwale z dnia 10 lipca 1997 r. Nadto czy wnioskodawczyni prowadząc uprzednio sprzedaż napojów alkoholowych przestrzegała postanowień zawartych w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W dniu 23 marca 1998 r. z udziałem wnioskodawczyni i jej męża dokonano pomiarów powierzchni przedmiotowego sklepu w wyniku czego ustalono, te powierzchnia sali sprzedażnej wynosi 17,85 m2, a w związku z tym nie jest trafny zarzut o zignorowanie pomiaru dostarczonego przez stronę.
Do akt dołączono także opinie pełnomocnika prezydenta miasta ds. rozwiązywania problemów alkoholowych, straży miejskiej z odpisami wniosków o ukaranie Ireny S. i orzeczeń Kolegium ds. Wykroczeń oraz skarg okolicznych mieszkańców na działalność sklepu.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Zarząd Miasta przedstawił dowody na poparcie zajętego stanowiska w postanowieniu z dnia 25 marca 1998 r.
W skardze do sądu Irena S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
- art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu strony,
- art. 77 i 80 Kpa poprzez przyjęcie, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wyrażenia stanowiska z pominięciem niektórych dowodów,
- art. 124 par. 2 w zw. z art. 107 par. 3 Kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa mimo braków w uzasadnieniu.
W uzasadnieniu skargi Irena S. podniosła, iż organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowiska dlaczego nie uwzględnił opinii inż. Marka G., z której wynika, że powierzchnia sali sprzedażnej sklepu wynosi 21,26 m2 i tym samym spełnia warunki określone w uchwale. Organ ten nie wskazał przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które naruszyła sprzedając napoje alkoholowe. Rzekome przypadki zakłócenia porządku publicznego wynikające z notatek i wniosków o ukaraniu nie zostały zaś stwierdzone orzeczeniem Sądu bądź Kolegium.
W pobliżu jej sklepu są jeszcze trzy placówki, w których sprzedawane są napoje alkoholowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych orzeczeń /decyzji, postanowień/ pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza sąd obowiązany jest skargę oddalić, Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, po zasięgnięciu opinii Zarządu Gminy".
Oznacza to, że załatwienie sprawy - rozpatrzenie wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i wydanie decyzji - może nastąpić po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego, w tym przypadku zarządu miasta.
Do wydania przez zarząd miasta opinii, o jakiej mowa wyżej, stosuje się przepisy art. 106 Kpa.
Organ współdziałający /zarząd miasta/ nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym, w tym przypadku przed Prezydentem Miasta. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy sprawy w danej instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim ujęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.
Stosownie do treści art. 106 Kpa organ współdziałający może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W sprawie niniejszej organ I instancji przeprowadził takie postępowanie wyjaśniające. Przeprowadzono dowód z: pisma pełnomocnika Prezydenta miasta ds. rozwiązywania problemów alkoholowych, pisma straży miejskiej wraz z wnioskami kierowanymi do kolegium ds. wykroczeń za nie przestrzeganie przez stronę przepisów dotyczących sprzedaży napojów alkoholowych a także z dokumentów dotyczących pomiaru powierzchni sali sprzedażnej sklepu. W oparciu o te dowody Zarząd Miasta postanowieniem z dnia 25 marca 1998 r. wyraził negatywna opinię w przedmiocie udzielenia Irenie S. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie w P. Opinię tę po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ustosunkowało się do zarzutów podniesionych przez zainteresowaną. W świetle przedstawionych argumentów w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego stwierdzić należy, że dokonana w nim ocena dowodów i wysunięte na jej podstawie wnioski nie wykazują cech dowolności.
Opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów, przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę.
Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny /por. wyrok NSA w sprawie II SA 1203/97/.
Dlatego też opinia, o jakiej mowa wyżej, jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podlegających rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie według zasad określonych w art. 7 Kpa oraz w trybie określonym w art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 Kpa.
W świetle tego co powiedziano wyżej, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i z tych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga uległa oddaleniu.