Uzasadnienie
Wymienione uchwały zostały podjęte w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów, pierwsza z nich - na podstawie par. 14 ust. 2 statutu Dzielnicy Śródmieście w Gminie Warszawa Centrum i wniosku Prezydenta m.st. Warszawy, 3 pozostałe - na podstawie par. 14 ust. 3 statutu i wniosku nowo odwołanego dyrektora zarządu dzielnicy.
Skargi do Sądu na te uchwały wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70 ze zm./ oraz art. 16 ust. 1 pkt 6, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Uchwale Nr 2/1/98 zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wskutek powołania dyrektora zarządu dzielnicy zwykłą większością głosów zamiast bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady i stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o NSA wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Ustawowy skład tej rady wynosi 38 radnych. W dniu 15.12.1998 r. wszyscy byli obecni i uczestniczyli w głosowaniu, za przyjęciem uchwały głosowało 18 radnych /przeciwko - 17, a 3 głosy były nieważne/, wobec czego nie uzyskano 20 głosów spełniających warunek bezwzględnej większości ustawowego składu rady.
Prokurator podkreślił, że podany w uchwale par. 14 ust. 2 statutu dzielnicy wskazuje tylko podmioty uprawnione do powołania i odwołania dyrektora zarządu dzielnicy i nie określa, podobnie jak inne jego przepisy, trybu podjęcia takiej uchwały. Paragraf 9 statutu ustala jedynie ogólną zasadę podejmowania uchwał rady dzielnicy zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej składu. Jednocześnie słusznie zastrzega konieczność uwzględnienia uregulowań zawartych w przepisach szczególnych /postanowienia statutu nie mogą stać w sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach o randze ustawy/. Kwestii dotyczących powołania dyrektora zarządu dzielnicy nie regulują też przepisy ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy /Dz.U. nr 40 poz. 249 ze zm./. W odniesieniu do organów gminy, jakimi są organy jej jednostek pomocniczych /w tym i dzielnicy/, w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zgodnie z ich treścią rada dzielnicy wybiera przewodniczącego zarządu /w odniesieniu do dzielnicy Śródmieście dyrektora zarządu - paragraf 14 ust. 1 statutu dzielnicy/ bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. W rezultacie kandydat na dyrektora zarządu nie uzyskał wymaganej liczby głosów, a co za tym idzie nie został skutecznie powołany na stanowisko. Przy podjęciu zaskarżonej uchwały, wbrew wymaganiom obowiązującej procedury, doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała jako sprzeczna z prawem jest nieważna.
Pozostałym trzem uchwałom Prokurator zarzucił naruszenie par. 14 ust. 3 statutu przez to, że wnioski o odwołanie zastępców dyrektora zarządu dzielnicy i powołanie członka zarządu pochodziły od osoby, która nie została skutecznie powołana na stanowisko dyrektora zarządu dzielnicy i dlatego w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są one również nieważne. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 1996 r. II SA 3174/95.
Rada dzielnicy wniosła o odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych lub o ich oddalenie. Uzasadniając pierwszy wniosek, podkreśliła, że przytoczony w skargach art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA, podobnie jak art. 16 ust. 1 pkt 5 obejmujący także skargę powszechną z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odnosi się do uchwał organów gmin, które mogą być zaskarżane do NSA. Organami gminy są rada gminy i zarząd gminy. Nie są zaś nimi rada dzielnicy i zarząd dzielnicy będące organami jednostki pomocniczej o statusie prawnym określonym w art. 5 i art. 35-37 ustawy o samorządzie gminnym i niektórych przepisach ustawy o ustroju m. st. Warszawy. Konsekwencją statusu dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy jest brak osobowości prawnej dzielnicy, nieposiadanie przez radę dzielnicy uprawnień stanowiących i wyłączen ie w stosunku do dzielnicy przepisów o nadzorze wojewody z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na sprawowanie nadzoru przez radę gminy nad działalnością rady dzielnicy i przez prezydenta m. st.
Warszawy nad działalnością zarządu dzielnicy. W rezultacie NSA nie jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia skarg. Dodatkowo rada dzielnicy powołała się na postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 1998 r., w którym Sąd odrzucając skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście podzielił stanowisko zarządu i sformułował pogląd prawny o niedopuszczalności skarg na uchwały organów jednostek pomocniczych gminy.
Rada powołała się również na tożsame stanowisko prawne zawarte w opracowaniu M. Rzążewskiej: Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, str. 21 i nast. oraz w pracy T. Wosia: Postępowania sądowoadministracyjne, PWN 1996, str. 65 i nast. Ponadto zaznaczyła, że ustalone przez art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/ nowe brzmienie przepisów art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o NSA przez zastąpienie organów gminy sformułowaniem organy jednostek samorządu terytorialnego nie ma znaczenia prawnego w tych sprawach.
Również okoliczność, że prokurator ma samodzielną, niezależną od ustawy o NSA podstawę do zaskarżenia uchwał organu samorządu terytorialnego /umocowania w art. 5 ustawy o prokuraturze/ nie stanowi wyjątku od zasady, że legitymacja ta dotyczy jedynie spraw wymienionych w art. 16 i art. 17 ustawy o NSA.
Wnioski o oddalenie skarg uzasadniono dokonanym w przepisach ustawy o ustroju m.st. Warszawy i statutu dzielnicy odrębnym uregulowaniem statutu prawnego dzielnic i ich organów, co dotyczy głównie liczby członków zarządu, trybu ich powoływania i odwoływania, sposobu nawiązania stosunku pracy i ustroju dzielnic warszawskich /organizacji, zakresu działania i wyborów do rady dzielnicy/. Z tych względów należało przyjąć, że wolą ustawodawcy było pominięcie warunku uzyskania kwalifikowanej większości z art. 28 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przy powoływaniu dyrektora zarządu dzielnicy, co znajduje potwierdzenie w braku odesłania do niego w art. 28 ust. 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy jako przepisie szczególnym w rozumieniu par. 9 statutu dzielnicy.
Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargi, Prokurator zwrócił uwagę na konieczność poszukiwania w drodze stosownej wykładni, również celowościowej, charakteru prawnego jednostek pomocniczych gmin po to, aby działalności tak dużych jednostek jak w Gminie Warszawa Centrum nie pozostawić bez kontroli. W powołanych opracowaniach nie ma wystarczającej argumentacji na wyłączenie uchwał organów takich jednostek spod kontroli NSA, w orzecznictwie tego Sądu zaś sformułowano również pogląd o możliwości zaliczenia organów jednostek pomocniczych do organów gmin /wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 r. SA/Wr 300/92 - Wspólnota 1992 nr 33 str. 21/. Obecnie nowe brzmienie art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA eliminuje wątpliwości co do tego, czy organy jednostek pomocniczych są organami samorządu terytorialnego, a ich uchwały podlegają kognicji NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 6 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Sformułowana w tym artykule generalna klauzula właściwości gminy z wyłączeniami dokonanymi na podstawie ustaw, nie uległa zmianie od 1 stycznia 1999 r., gdy weszły w życie ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./.
W świetle art. 164 Konstytucji RP gmina pozostała podstawową jednostką samorządu terytorialnego wykonując wszystkie zadania samorządu nie zastrzeżone dla jego jednostek lokalnych i regionalnych, którymi stały się powiat i województwo. Wprowadzona w rozdziale VII Konstytucji wspólna nazwa "jednostki samorządu terytorialnego" dla gminy, powiatu i województwa, została również przejęta do art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. przy określeniu właściwości NSA w sprawach skarg na uchwały organów tych jednostek stanowiących przepisy gminne i podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W art. 5 i art. 35-37 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. przewidziano możliwości tworzenia przez gminę jednostek pomocniczych według zasad określonych w statucie gminy, przy czym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej /dzielnicy, sołectwa, osiedla/ określa rada gminy odrębnym statutem. Do tej regulacji nawiązuje art. 23 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. jako podstawy tworzenia jednostek pomocniczych i jednostek niższego rzędu w gminach warszawskich, poświęcając im art. 24-30. Wynikające z nich różnice w stosunku do ustawy z 8 marca I 990 r. są bardzo wyraźne z uwagi na potencjał i specyfikę społeczno-gospodarczą dawnych dzielnic dużej aglomeracji społecznej. Na potrzeby rozpoznawanej spray spośród nich należy wyeksponować sformułowany w art. 24 ust. 1 i 3 obowiązek przekazywania tworzonym dzielnicom warszawskim - w drodze odrębnej uchwały - zadań kompetencji i środków dotyczących:
1/ udzielania wskazań i wydawania decyzji lokalizacyjnych, 2/ utrzymywania i eksploatacji komunalnych zasobów mieszkaniowych i handlowo-usługowych, 3/ utrzymania i eksploatacji placówek oświaty i wychowania, kultury, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, rekreacji, sportu i turystyki, 4/ utrzymywania zieleni i cmentarzy, 5/ utrzymywania i eksploatacji dzielnicowych obiektów administracyjnych, 6/ sprawowania nadzoru nad jednostkami niższego rzędu utworzonymi na obszarze dzielnicy.
Oprócz tego dzielnicom mogą być przekazywane inne zadania i kompetencje należące do właściwości gminy wraz z zapewnieniem środków finansowych na ich realizacje /art. 24 ust. 2 i 3/.
Do czasu przekazania tych zadań, kompetencji i środków dzielnica będąc wyłącznie jednostka pomocniczą jest organizacyjnie podporządkowania gminie.
Akty organów gminy podejmowane w stosunku do jej organów mają charakter wewnętrznych aktów zarządzania, ponieważ wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, z wyłączeniami o których mówi art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., należą do gminy. Status prawny dzielnicy zmienia się dopiero po przejęciu od gminy w omówionym trybie niektórych spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. W rezultacie dochodzi do ograniczenia pierwotnego zakresu działania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego istniejącej od 1 stycznia 1999 r. obok powiatu i województwa. Przy niezmienionej strukturze organizacyjnej samorządu gminnego następują przekształcenia funkcjonalne, ale jedynie w części dotyczącej przekazanych dzielnicy zadań, kompetencji i środków kształtujących zakres działania gminy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały organów dzielnicy podjęte w sprawach przekazanych dzielnicy uchwałami gminy warszawskiej podjętymi na podstawie art. 24 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./, objęte są nadzorem nad działalnością komunalną unormowanym w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przyjęcie odmiennego poglądu może stwarzać zachętę do przekazywania dzielnicom części zakresu działania gminy w sprawach trudnych i szczególnie istotnych dla mieszkańców, również w celu pozbawienia ich ochrony sądowej przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. i art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. przed naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego uchwałą z zakresu administracji publicznej, a także w celu wyłączenia takiego zakresu działania spod nadzoru administracji rządowej.
Określone w art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. uprawnienia prokuratora realizowane w postępowaniu przed NSA nie mogą wykraczać poza właściwość i zakres działania tego Sądu unormowane w ustawie z dnia 11 maja 1995 r.
Kontynuując wcześniejsze rozważania nt. granic realizacji funkcji organów gminy przez organy dzielnic trzeba stwierdzić, że poza nimi są uchwały rady dzielnicy w sprawie powołania dyrektora i członków zarządu dzielnicy. Takie uchwały należą do zadań własnych dzielnicy jako utworzonej jednostki pomocniczej. Nie ma w nich elementu przekazania zadań gminy, ponieważ organy gminy nie legitymowały się uprawnieniem do obsadzania tych stanowisk. Nie można tu wprowadzić do trybu zaskarżania uchwał organów gmin, którymi są rada gminy i zarząd gminy, elementu funkcji tych organów realizowanych przez organy jednostki pomocniczej. W rezultacie prokuratorowi nie przysługuje skarga do NSA na uchwały rad dzielnicy w sprawie powołania /odwołania/ dyrektora i członków zarządu dzielnicy.
Z powyższych względów skarga jako niedopuszczalna została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.