Uzasadnienie
Zbigniew T. uzyskał wpis na listę adwokatów uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w dniu 25 września 1975 r.
Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w (...) z dnia 14 września 1992 r. na podstawie art. 71 prawa o adwokaturze wyrażono zgodę na przeniesienie siedziby adwokata Zbigniewa T. z Izby W-kiej do Izby Z-kiej oraz wyznaczono mu siedzibę wykonywania zawodu w M. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 1992 r. adwokat Zbigniew T. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o zezwolenie na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie z siedzibą w M. Podał, że jest właścicielem 1/2 części domu wolno stojącego w tym mieście. W budynku tym na parterze są 3 pomieszczenia, które przeznacza na urządzenie kancelarii adwokackiej.
Uchwałą z dnia 7 grudnia 1992 r. Okręgowa Rada Adwokacka w (...) nie uwzględniła powyższego wniosku, stwierdzając w uzasadnieniu, że w M. wykonuje zawód 4 adwokatów, a wobec jednego wystąpiono z wnioskiem o wykonywanie zawodu indywidualnie. Plan rozmieszczenia adwokatów /łącznie z miejscowością D. L./ przewiduje 4 etaty i w pełni zaspokaja zapotrzebowanie na pomoc prawną mieszkańców M. Od decyzji tej adwokat T. odwołał się do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, które uchwałą z dnia 31 marca 1993 r., na podstawie art. 58 pkt 8 prawa o adwokaturze, odwołanie to pozostawiło bez uwzględnienia. W uzasadnieniu tej uchwały ponownie powołano się na plan rozmieszczenia zespołów adwokackich i adwokatów, który w odniesieniu do M. został w całości wykonany. Odwołano się przy tym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 września 1991 r. III ARN 31/91 o mocy obowiązującej tego planu. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wpisanie na listę adwokatów powoduje konieczność wyznaczenia siedziby zawodowej, z wyjątkiem przewidzianym w art. 68 ust. 4 prawa o adwokaturze. Gdy na liście adwokatów znajduje się znacznie więcej osób, niż wynosi liczba miejsc przewidziana planem rozmieszczenia, "jest rzeczą oczywistą, że dopóki obowiązywać będą zasady wyrażone w art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 7 prawa o adwokaturze, nie wszystkie osoby, wpisane na listę adwokatów i mające wyznaczone siedziby zawodowe, będą mogły wykonywać zawód adwokata w trybie art. 4 ust. 1 i 3 prawa o adwokaturze". Odmienny pogląd prowadziłby do zdyskwalifikowania instytucji planu rozmieszczenia zespołów adwokackich i adwokatów oraz stwarzał konieczność zmian w ustawie - Prawo o adwokaturze.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat Zbigniew T. zarzucił uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 par. 1 w związku z art. 7 Kpa przez nierozważenie całego materiału dowodowego oraz art. 107 par. 3 Kpa na skutek pominięcia w rozważaniach okoliczności przemawiających przeciwko zajętemu stanowisku. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe interpretowanie przepisów art. 58 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jedyną przesłanką nieuwzględnienia przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w zaskarżonej uchwale wniosku adwokata Zbigniewa T. było wyczerpanie limitu adwokatów, ustalonego w planie rozmieszczenia adwokatów dla M. Zagadnienie charakteru prawnego planu rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów, o jakim mowa w art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./, ma bogate orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie zajmował stanowisko, że plan rozmieszczenia nie jest wiążący w sprawach, o których mówi art. 4 ust. 3 tej ustawy, to jest o wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie /wyroki IV SA 140/89 z dnia 10 stycznia 1990 r., IV SA 159/90 z dnia 10 maja 1990 r., II SA 319/91 i 320/91 z dnia 16 maja 1991 r./. Odnoszono się również krytycznie do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego III PAN 1/88 z dnia 7 grudnia 1988 r., w którym Sąd ten zajął stanowisko, że plan rozmieszczenia ma charakter wiążący /IV SA 826/89 z dnia 8 grudnia 1989 r./.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 1991 r. II ARN 20/91 zajął się ponownie analizą charakteru prawnego tego planu, uznając go za wiążący z tym wszakże zastrzeżeniem, iż granice uznania administracyjnego organów samorządu adwokackiego przy rozstrzyganiu tych spraw są wyznaczane także zadaniami tego samorządu, a wadliwości proceduralne w danej sprawie mogą spowodować naruszenie granic tego uznania, co upoważni Naczelny Sąd Administracyjny do skutecznego zakwestionowania odmowy organów samorządu adwokackiego wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze.
Powyższe stwierdzenia mają charakter ogólny i związane są z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dotyczą one typowych sytuacji, w których kandydat ubiega się o przyjęcie do adwokatury i umożliwienie mu wykonywania zawodu adwokata.
W sprawie niniejszej jednak mamy do czynienia z inną sytuacją. Skarżący nie ubiega się przecież o wpis na listę adwokatów, wpis taki bowiem ma od prawie 20 lat. Co więcej, ma już wyznaczoną przez właściwą Okręgową Radę Adwokacką siedzibę wykonywania zawodu, właśnie w M. Sytuacja taka sprawia, że organy samorządu adwokackiego nie mogą obecnie uchylać się od dopuszczenia skarżącego do faktycznego wykonywania zawodu adwokata z powoływaniem się na plan rozmieszczenia adwokatów na danym terenie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 prawa o adwokaturze adwokat wykonuje zawód w zespole adwokackim bądź indywidualnie lub z innym adwokatem. O ile jednak do 1989 r. wykonywanie zawodu adwokata w zespole było regułą, a indywidualnie - wyjątkiem, o tyle w ostatnich kilku latach proporcje w tym zakresie uległy zdecydowanej zmianie.
Z pisma Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 11 czerwca 1992 r., skierowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, wynika, że według stanu na dzień 30 kwietnia 1992 r. w zespołach wykonuje zawód 2.723 adwokatów, a decyzje zezwalające na indywidualne wykonywanie zawodu lub wspólnie z innym adwokatem uzyskało 3.400 osób. Powyższa okoliczność jednak pozostała poza sferą rozważań organu odwoławczego. Z akt sprawy nie wynika także, czy w dniu wydania zaskarżonej uchwały działał w M. zespół adwokacki, czy też tylko indywidualne kancelarie. Okoliczności tej nie potrafił też wyjaśnić skarżący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stwierdzając jednak, iż - według jego rozeznania - obecnie w M. zespół taki już formalnie nie działa.
Wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie zostało również wyjaśnione - mimo zarzutów w tej mierze ze strony skarżącego - jakie jest rzeczywiste zapotrzebowanie na należytą pomoc prawną w M.; poprzestano jedynie na ogólnikowych wyjaśnieniach miejscowej Okręgowej Rady Adwokackiej.
Dlatego też godzi się w tym miejscu zaakcentować, że podstawowym zadaniem adwokatury, wymienionym w art. 1 prawa o adwokaturze, jest udzielanie pomocy prawnej. Tym samym jest to także podstawowe zadanie samorządu adwokackiego /art. 3 pkt 1 prawa o adwokaturze/. Z kolei art. 68 ust. 3 tej ustawy precyzuje, że chodzi o zapewnienie "należytej pomocy prawnej". Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, owo "zapewnienie należytej pomocy prawnej" w demokratycznym państwie prawnym, w warunkach gospodarki rynkowej, swobody i wolności działalności gospodarczej, to nie tylko kwestie ilości, ale także - a nawet przede wszystkim - rzeczywista pomoc prawna, a więc zapewnienie również dostępu do pomocy prawnej na wysokim poziomie w różnych dziedzinach prawa, nabierających szczególnego znaczenia w ostatnich latach.
Niewyjaśnienie w niniejszej sprawie rzeczywistych potrzeb lokalnych na pomoc prawną przy rzadko spotykanej specjalizacji skarżącego w tej mierze /prawo ubezpieczeniowe/ stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 81 i art. 107 par. 3 Kpa.
W sprawie jednak - jak wspomniano już na wstępie - zachodzi przede wszystkim naruszenie prawa materialnego. Powoływanie się bowiem na plan rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów w odniesieniu do adwokata wpisanego już na listę adwokatów z precyzyjnym określeniem siedziby wykonywania zawodu stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 3 w związku z art. 58 pkt 7 prawa o adwokaturze.
Tak więc zaskarżona decyzja podlega uchyleniu zarówno z powodu naruszenia prawa materialnego, jak i istotnego naruszenia wymienionych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 21 listopada 1989 r. IV SA 184/89 i z dnia 29 listopada 1991 r. II SA 942/91, że Naczelna Rada Adwokacka, działając jako organ odwoławczy, może na postawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa podjąć uchwałę o wystąpieniu do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokackiego indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem, co stanowi wystarczającą przesłankę do wszczęcia przez Ministra Sprawiedliwości postępowania określonego w art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.