Uzasadnienie
Uchwała (...) Rady Miejskiej w D.-M. z 29 września 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania, ustalania regulaminu i przyznawania dodatku mieszkaniowego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i przedszkolach przewodzonych przez Gminę D.-M. została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) /Dz.U. nr 39 poz. 455/. W par. 1-3 uchwały dotyczących poszczególnych elementów wynagrodzenia nauczycieli odesłano do przepisów wymienionego rozporządzenia i Karty Nauczyciela, natomiast w par. 4 ustalono regulamin wysokości oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, szczegółowy sposób wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.
W uchwalonym regulaminie nie przyjęto propozycji przedstawicieli Związku Nauczycielstwa Polskiego i Międzyzakładowej Komisji Oświaty NSZZ "Solidarność" zawartych w protokole rozbieżności z 27 września 2000 r.
Wymienionym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda W.-M. stwierdził nieważność tej uchwały z braku spełnienia wymogu uzgodnienia ze związkami zawodowymi zasad wynagradzania nauczycieli określonego w art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy i art. 27 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./. Ponadto wojewoda za sprzeczny z prawem uznał par. 13 regulaminu ograniczający prawo do dodatku mieszkaniowego wyłącznie do nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze godzin w szkole mającej siedzibę na terenie miejscowości.
Gmina zaskarżyła to rozstrzygnięcie w części orzekającej, że ustanowione w uchwale zasady wynagradzania należało uzgodnić z organizacjami związkowymi i wniosła o jego uchylenie. Jej zdaniem nie chodziło o regulamin wynagradzania pracowników ustalony przez pracodawcę w rozumieniu Kodeksu Pracy. Według jego art. 3 pracodawcą jest jednostka organizacyjna, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników, a stosownie do art. 3[1] par. 1 za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba.
W świetle art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 67 poz. 329 ze zm./, art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela i art. 3[1] par. 1 Kodeksu pracy, w stosunku do nauczycieli pracodawcą jest szkoła, a dyrektor szkoły reprezentuje pracodawcę wobec nauczycieli i innych pracowników. Zasady wynagradzania nauczycieli uchwalane na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie są regulaminem wynagradzania ustalonym przez pracodawcę i nie odnosi się do niego określony w art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy i art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, obowiązek uzgodnienia z zakładową organizacją związkową. Rada gminy miała więc tylko obowiązek skierowania projektu uchwały do odpowiednich organów statutowych związku zawodowego zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych i z niego się wywiązała kończąc negocjacje podpisaniem protokołu rozbieżności.
Pełnomocnik wojewody wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że w rozpoznawanej sprawie przynajmniej od strony przedmiotowej chodzi o zakładowy system wynagradzania nauczycieli ustalony przez podmiot wykorzystujący uprawnienia pracodawcy, co łączy unormowania zawarte w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela z art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy i art. 27 ustawy o związkach zawodowych. Nie ma żadnych powodów do pozbawienia nauczycieli, dla których prowadzącym jest gmina, uprawnień przysługujących każdej innej grupie zawodowej i ochrony interesów przy ustalaniu zasad ich wynagradzania, odmiennie niż w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej /art. 4 ust. 2 Karty Nauczycieli/, co również koliduje z art. 32 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Według art. 77[2] par. 1 i 4 Kodeksu pracy, pracodawca zatrudniający co najmniej 5 pracowników nie objętych zakładowym ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy, ustala warunki wynagradzania za pracę w regulaminie wynagradzania w uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową, jeżeli u niego taka organizacja działa. Wymóg uzgodnienia bezspornie oznacza osiągnięcie wspólnego stanowiska pracodawcy i organizacji związkowej mającej głos współdecydujący przy ustalaniu treści powyższego regulaminu.
Z kolei w świetle art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, określa dla nauczycieli w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, szczegółowe warunki ich przyznawania, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia w sposób odpowiadający odesłaniom dokonanym w tym przepisie i unormowaniom przyjętym w powołanym rozporządzeniu z dnia 11 maja 2000 r.
Można przyjąć, że pod względem zakresu unormowań uchwalony przez skarżącą regulamin odpowiada regulaminowi wynagradzania przewidzianemu w art. 77[2] Kodeksu pracy. Nie oznacza to jednak, że w obu wypadkach chodzi o identyczne regulaminy pod względem prawnej istoty i trybu współdziałania z organizacją związkową przy ich ustalaniu. W powołanych aktach prawnych ustawodawca precyzuje i rozdzielnie posługuje się określeniami pracodawcy, dyrektora szkoły i organu prowadzącego szkołę, łącząc z nimi stosowne kompetencje. Nie chodzi tu w żadnym razie o przekazywanie kompetencji jednego podmiotu innemu, co nie pozwala na sięganie po ukształtowaną w doktrynie koncepcję podążania za tak przenoszoną treścią odpowiedniej procedury. Przewidziane w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli, należy od 1 stycznia 1994r. do obowiązkowych własnych zadań gminy /art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty/.
Upoważnienie to dotyczy w dodatku wydania przepisów gminnych o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Są one powszechnie obowiązujące na obszarze gminy w tym znaczeniu, że odnoszą się do wszystkich szkół gminnych i zatrudnionych w nich nauczycieli, podczas gdy regulamin wynagradzania przewidziany w art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy ustala konkretny pracodawca na potrzeby zatrudnionych przez niego pracowników.
Argumentacja wspierająca ukazane wywody znajduje się także w przepisach art. 19 ust. 2 i art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o związkach zawodowych. W pierwszym z nich odnoszącym się do założeń i projektów aktów prawnych /łącznie z przepisami gminnymi/ przewidziano współudział związków zawodowych w formie przedstawienia opinii w zakresie objętym ich zadaniami. Brak reakcji związku zawodowego na skierowane do niego założenia albo projekty aktów prawnych lub przedstawienie negatywnej opinii nie ma decydującego wpływu na proces legislacyjny i umożliwia tworzenie prawa bez zbędnych opóźnień. W art. 27 ust. 1 i 3 sformułowano natomiast obowiązek uzgodnienia przez pracodawcę z zakładową organizacją związkową zasad wykorzystania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i zakładowego systemu wynagradzania. Są to unormowania dokonywane na szczeblu konkretnego zakładu pracy i na potrzeby zatrudnionych tylko w nim pracowników.
Nie ma więc racjonalnych powodów do posługiwania się art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy jako przepisem modyfikującym jasne i rozłączne unormowania zawarte w omawianych regulacjach ustawy o związkach zawodowych.
Podobne rozumienie tych kwestii zaprezentowano w uchwale I PZP 2/93 składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. /OSNC 1994 nr 1 poz. 1/ w której obowiązek zasięgania przez organy samorządu terytorialnego opinii władz statutowych związku zawodowego powiązano z założeniami lub projektami aktów wykonawczych do ustaw, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności określonego w art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 ustawy o związkach zawodowych.
Konsekwencje odmiennych założeń będą szczególnie widoczne na przykładzie dużych aglomeracji miejskich z rozbudowaną siecią szkół. Egzekwowanie obowiązku uzgodnienia z organizacją związkową regulaminu wynagradzania w każdej szkole doprowadzi do nieuzasadnionego różnicowania płac nauczycieli zatrudnionych w porównywalnych warunkach, finansowych z tego samego budżetu gminy.
W ocenie Sądu przedstawione okoliczności przemówiły za koniecznością uwzględnienia skargi, odmiennie niż w podobnej rodzajowo sprawie II SA 3057/00 rozstrzygniętej w innym składzie orzekającym.
W tej sytuacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.