Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 22 czerwca 1999 r., II SA 1101/99

Teza

Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym, musi zawierać pytania referendum odpowiadające istocie sprawy, co do której wypowiedzieli się mieszkańcy gminy, udzielając poparcia inicjatywie jej rozstrzygnięcia w drodze referendum.

Uzasadnienie

Rada Miasta W. uchwała z dnia 17 maja 1999 r. odrzuciła wniosek grupy mieszkańców z dnia 20 kwietnia 1999 r. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie pozostawienia dwóch szkół podstawowych w W. i utworzenia w budynkach tych szkół dwóch gimnazjów. W uzasadnieniu uchwały podano, że podstawa odrzucenia wniosku było stwierdzenie naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym przez niepodanie w informacji publicznym obwieszczeniu o zamiarze przeprowadzenia referendum pytania referendum, a tak że upowszechnienie dwóch różnych co do treści obwieszczeń o planowanym referendum. Zarzucono również rozbieżność pomiędzy określeniem przedmiotu referendum w obwieszczeniach o referendum i na kartach poparcia obywateli dla inicjatywy referendum a wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Zdaniem Rady Miasta, wyrażonym w uchwale, przeprowadzenie referendum w tej sprawie prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, tj. z art. 8 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego /Dz.U. nr 12 poz. 96/ oraz par. 1 i par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie sposobu i terminów dostosowania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów /Dz.U. nr 14 poz. 124/. Sprzeczne z prawem byłoby również rozstrzygnięcie nakazujące pozostawienie gimnazjów w budynkach szkół podstawowych, a także utworzenie gimnazjum nie mającego w swym obwodzie co najmniej 150 uczniów. Ponadto w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że referendum stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Rada Miasta podjęła już prawo mocne uchwały w tej sprawie. Uchwały te nie zostały zaskarżone. Pani Barbara D., reprezentująca inicjatorów referendum, zaskarżyła tę uchwałę Rady Miasta W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i wydanie postanowienia uwzględniającego skargę. W uzasadnieniu żądania przed stawiła przebieg działań poprzedzających złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum oraz podniosła m.in. zarzuty dotyczące poczynań komisji rady miasta powołanej do zbadania wniosku o przeprowadzenie referendum oraz zarzuty pod adresem protokołu z sesji, na której podjęto zaskarżona uchwałę, a także uzasadnienia uchwały podanego przez burmistrza. Ponadto podała, że inicjatorzy referendum działają z upoważnienia ponad 1600 mieszkańców miasta. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w W. wniosła o jej oddalenie. Przypominając przebieg sprawy powtórzyła argumenty podane na uzasadnienie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum oraz odniosła się do zarzutów skargi. Po kreśliła, że informacja inicjatorów referendum skierowana do burmistrza miasta w. 18 marca 1999 r. mówiła o zamiarze przeprowadzenia referendum w sprawie prze kształcenia ośmioklasowych szkół podstawowych w sześcioklasowe szkoły podstawowe i utworzenia w budynkach tych szkół dwóch gimnazjów. Następnie inicjatorzy referendum rozpowszechnili obwieszczenia o zamiarze przeprowadzenia referendum o różnej treści. W jednej wersji informowano o przeprowadzeniu referendum w sprawie przekształcenia dwóch ośmioklasowych szkół podstawowych w W. w sześcioklasowe szkoły podstawowe i utworzenia w budynkach tych szkół dwóch gimnazjów. W drugiej zaś tę samą treść podano w formie pytania: czy jesteś za prze kształceniem ośmioklasowych szkół podstawowych w W. w sześcioklasowe szkoły podstawowe i utworzeniem w budynkach tych szkół dwóch gimnazjów? Na kartach przeznaczonych do zbierania podpisów obywateli popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum określono jedynie przedmiot referendum w formie zdania oznajmującego, tak jak w informacji skierowanej do burmistrza, nie formułując pytania referendum. Natomiast we wniosku o przeprowadzenie referendum, skierowanym na ręce burmistrza miasta W., zawarto pytanie referendalne sformułowane odmiennie niż w jednej z wersji publicznego obwieszczenia o zamiarze przeprowadzenia referendum. Brzmiało ono: czy jesteś za pozostawieniem w W. dwóch szkół podstawowych, tj. Szkoły Podstawowej Nr 1 i Szkoły Podstawowej Nr 2 oraz za powołaniem w budynkach każdej z tych szkół odrębnego gimnazjum? Zdaniem Rady Miejskiej w W. rozbieżności w sposobie określenia przez inicjatorów przed miotu referendum na poszczególnych etapach postępowania poprzedzającego złożenie wniosku prowadzą do tego, że mieszkańcy nie wiedzieliby na co głosują w dniu ewentualnego referendum. Nie można uwzględnić zmiany pytania referendum w trakcie przygotowania referendum. Referendum mogłoby się odbyć tylko w przedmiocie określonym na karcie zawierającej poparcie obywatela dla tej inicjatywy. W ten sposób obywatel wyraża swą zgodę na przeprowadzenie referendum w określonej sprawie. Późniejsza zmiana sposobu określenia przedmiotu referendum wprowadza w błąd osoby, które udzieliły poparcia inicjatorom i dlatego jest niedopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów należy według ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ do zadań własnych gminy. Dlatego sprawa dotycząca prze kształcenia czy zachowania szkół podstawowych oraz utworzenia gimnazjów jest ważną dla gminy sprawą, która może być rozstrzygana w drodze referendum /art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym - Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/. Mieszkańcy gminy wypowiadając się w drodze referendum występują w roli najwyższej władzy gminnej. Podejmują bowiem w ten sposób wiążące rozstrzygnięcia. Rada gminy ma obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do realizacji sprawy zgodnie z wynikami referendum /art. 37 ustawy o referendum gminnym/. Procedura przygotowująca przeprowadzenie referendum na wniosek mieszkańców gminy rozpoczyna się od pisemnego powiadomienia wójta lub burmistrza o zamierzonym wystąpieniu z inicjatywą referendum, a kończy podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. W ramach tego postępowania inicjator referendum podaje do wiadomości mieszkańców gminy informację o przedmiocie referendum, obejmującą pytanie albo pytania referendum lub warianty decyzji zaproponowane mieszkańcom do wyboru /art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o referendum gminnym/, zbiera podpisy mieszkańców popierających ten zamiar /art. 10 ust. 13 ustawy o referendum gminnym/ oraz przekazuje wniosek o przeprowadzenie referendum wójtowi lub burmistrzowi /art. 11 ust. 13 ustawy o referendum gminnym/.

Wszystkie te czynności, poprzedzające przeprowadzenie referendum mają za przedmiot tę samą sprawę albo sprawy wyartykułowane przez inicjatora referendum. Przedmiot referendum powinien być zatem jednakowo określany na każdym etapie tego postępowania. Ustawodawca nie wypowiada się w tej kwestii jednoznacznie. Według art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o referendum gminnym powiadomienie skierowane do wójta lub burmistrza powinno zawierać określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum. Podana do publicznej wiadomości informacja o przedmiocie zamierzonego referendum musi natomiast obejmować pytanie lub pytania referendum /art. 9 ust. 2 ustawy o referendum gminnym/. Nie stawia się zaś wprost wymagania zamieszczenia pytań referendum na kartach służących do zbierania podpisów mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o referendum gminnym mówi jedynie, że karta zawiera informacje o przedmiocie referendum oraz o jego wniosku o przeprowadzenie referendum przekazanym wójtowi lub burmistrzowi /art. 11 ust. 2 ustawy o referendum gminnym/. Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego sformułowany przez inicjatora jest w rozumieniu ustawodawcy wnioskiem mieszkańców, a nie inicjatora. Powinien wiec wyrażać wolę mieszkańców, uzewnętrznioną wcześniej formalnie na kartach z podpisami będącymi wyrazem poparcia dla takiej inicjatywy. Z tego wynika, że sprawa proponowana do rozstrzygnięcia w drodze referendum, określona we wniosku o przeprowadzenie referendum za pomocą pytań referendum powinna być tożsama ze sprawą, którą wcześniej przedstawiono mieszkańcom na kartach zabiegając o ich poparcie. Najpełniej tę tożsamość wyraża użycie tych samych zwrotów językowych na określenie przedmiotu referendum na kartach o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o referendum gminnym i we wniosku o przeprowadzenie referendum. A zatem informacja o przedmiocie referendum podana na wspomnianej karcie powinna w zasadzie zawierać pytania powtórzone później we wniosku o przeprowadzenie referendum. Ustawodawca nie nakłada jednak wprost takiego obowiązku na inicjatora. Niemniej ten redagując pytania referendum do wniosku o przeprowadzenie referendum, jest związany treścią informacji zawartej na kartach podpisanych przez mieszkańców. Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, musi zawierać pytania referendum odpowiadające istocie sprawy co do której wypowiedzieli się mieszkańcy, udzielając poparcia inicjatywie jej rozstrzygnięcia w drodze referendum. Inaczej bowiem nie będzie mógł być uznany za wniosek mieszkańców gminy, nie będzie spełniał wymagań ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum gminnym.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Już obwieszczenie o zamiarze przeprowadzenia referendum było niezgodne z prawem. Zostało podane do publicznej wiadomości w dwóch wersjach. W jednej z nich nie zamieszczono pytania referendum. Wymaga tego przepis art. 9 ust. 2 ustawy o referendum gminnym. Na kartach przeznaczonych do zbierania podpisów mieszkańców określono przedmiot referendum za pomocą zdania oznajmiającego, podając, że chodzi o przekształcenie ośmioklasowych szkół podstawowych w W., tj. Szkoły Podstawowej Nr 1 i Szkoły Podstawowej nr 2 w sześcioklasowe szkoły podstawowe i o utworzenie w budynkach tych szkół dwóch gimnazjów. Natomiast w pytaniu zawartym we wniosku o przeprowadzenie referendum, w wersji zmodyfikowanej przez inicjatorów, jest mowa o pozostawieniu w W. dwóch szkół podstawowych, tj. Szkoły Podstawowej Nr 1 i Szkoły Podstawowej Nr 2 i o utworzeniu w budynkach każdej z tych szkół odrębnego gimnazjum. Istnieje więc dość istotna różnica w sposobie określenia przedmiotu referendum w części dotyczącej losów szkół podstawowych. Inną sprawą jest bowiem przekształcenie ośmioklasowych szkół podstawowych w szkoły sześcioklasowe, inną zaś pozostawienie szkół podstawowych. Te tak odmienne określenia sugerują zmianę przedmiotu referendum w toku postępowania poprzedzającego jego przeprowadzenie i mogą rzeczywiście wprowadzać w błąd mieszkańców biorących udział w głosowaniu. Nie zmienia wymowy tej rozbieżności fakt, iż jest ona, jak wskazują okoliczności sprawy, raczej wynikiem nieporadności językowej inicjatorów niż zmiany ich zamiarów co do referendum.

Zasadny jest również zarzut Rady Miejskiej W., że wynik referendum przeprowadzonego w sprawie określonej w pytaniu zawartym we wniosku prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem /art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym/. Pozytywna odpowiedź mieszkańców na pytanie o pozostawienie szkół podstawowych Nr 1 i 2 odczytana dosłownie oznaczałaby zobowiązanie rady gminy do zachowania dotychczasowych ośmioklasowych szkół podstawowych w W., a więc do działań sprzecznych z przepisami prawa określającymi nowy ustrój szkolny /ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty/. Wypowiedzenie się mieszkańców po 15 marca 1999 r. za utworzeniem dwóch odrębnych gimnazjów w W. prowadziłoby ponadto do naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Zmusiłoby bowiem Radę Miejską w W. do zmiany ustaleń dotyczących sieci gimnazjów publicznych, a te mogły być czynione w myśl tego przepisu do 15 marca 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela zapatrywania Rady Miejskiej W., wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że pytanie określone we wniosku o referendum stało się bezprzedmiotowe, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta prawomocnymi uchwałami Rady Miejskiej, które nie zostały skutecznie zaskarżone. Referendum gminne jest najwyższą stanowiącą władzą gminy, na rzecz której rada gminy traci swe kompetencje zastrzeżone nawet do jej wyłącznej właściwości. Oznacza to zdaniem sądu że mieszkańcy gminy mogą w tej formie wypowiadać się również w sprawach rozstrzygniętych już przez kompetentne organy gminy. Wówczas może wchodzić w grę konieczność zmiany tych prawomocnych rozstrzygnięć.

Jest całkowicie zrozumiałe, że wola mieszkańców gminy wyrażona w ten najbardziej demokratyczny, samorządny sposób ma pierwszeństwo przez rozstrzygnięcia mi podejmowanymi w ich imieniu przez organy przedstawicielskie gminy. Nie ma to wiele wspólnego z weryfikowaniem uchwał organów gminy w trybie skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można więc zasłaniać się argumentem o niewykorzystaniu przez mieszkańców tej drogi postępowania. Skarga, o której mowa w art. 101 wspomnianej ustawy, służy jedynie eliminowaniu z obrotu prawnego uchwał sprzecznych z prawem. Natomiast referendum gminne pozwala mieszkańcom manifestować swą wolę co do sposobu prowadzenia spraw wspólnoty nie tylko wtedy, gdy reprezentujące ich organy gminy naruszają prawo. Zgodność z prawem działania rady gminy polegającego na likwidacji jednej z dwóch szkół podstawowych nie oznacza jeszcze, iż ta decyzja jest zgodna z wolą całej wspólnoty. Wszak co do zasady mieszkańcy gminy podejmują decyzje, działając bezpośrednio albo za pośrednictwem organów gminy /art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Zachowanie tej reprezentatywności stanowiącej istotę funkcjonowania samorządu uzasadnia możliwość podejmowania w drodze referendum rozstrzygnięć w sprawach już prawnie załatwionych przez organ gminy. W ten sposób mieszkańcy zmieniają jedynie swoją wolę, a nie wolę innego, autonomicznego organu. Przepisy art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 2 ustawy o referendum gminnym pozwalają generalnie mieszkańcom gminy na wy powiadanie się w każdej sprawie ważnej dla gminy. Rozstrzygnięcia mieszkańców gminy podejmowane w drodze wyborów i referendum stawiane są przed rozstrzygnięciami podejmowanymi za pośrednictwem organów gminy /art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/.

Mając to wszystko na względzie skargę uznano za nieuzasadnioną.