Uzasadnienie
Decyzją (...) z 29 lipca 1998 r., wydaną na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 ust. 3 i par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ i par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 101 poz. 631/ oraz art. 104 Kpa, Burmistrz Miasta Z. nakazał (...) Towarzystwu Gospodarczemu Sp. z o.o. z siedzibą w Z. przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego przez usunięcie reklam znajdujących się na słupach oświetleniowych na ulicy K. i wymierzył karę w wysokości 23.229,15 zł za samowolne zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklam na słupach oświetlenia ulicznego.
W uzasadnieniu podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na słupach oświetleniowych umieszczono 21 obustronnych reklam o wymiarach 0,75m x 1,00 m bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Dowód stanowi notatka z 30 maja 1998 r. i dokumentacja fotograficzna. Reklamy zostały umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego znajdujących się w pasie drogowym ulicy lokalnej miejskiej K. Wszystkie reklamy zostały umieszczone przez (...) Towarzystwo Gospodarcze /prawo wyłączności/. Dowód stanowi umowa z 2 sierpnia 1991 r. i z 1 kwietnia 1994 r. zawarta pomiędzy Zakładem Energetycznym K. a (...) Towarzystwem Gospodarczym.
Kara została naliczona za okres od 29 maja 1998 r. do 29 lipca 1998 r., ponieważ zarząd drogi wezwał Towarzystwo Gospodarcze do usunięcia wszystkich reklam znajdujących się na słupach oświetlenia ulicznego w terminie do 29 maja 1998 r.
Wysokość kary za umieszczenie reklam w pasie drogowym ulic wojewódzkich wynosi: 4.424,60 zł x 31,5 x 1/6 = 23.229,15 zł /sposób obliczenia: stawka roczna x powierzchnia reklam x okres, za który nalicza się kary - 2 miesiące/.
W odwołaniu skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i przepisów ustawy o drogach publicznych.
Decyzją z 7 marca 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary i orzekł karę w wysokości 28.817,20 zł; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy; organ I instancji naliczył karę według stawek obejmujących drogi lokalne, podczas gdy ulica K. w Z. zaliczona została rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. /Dz.U. nr 30 poz. 151 ze zm./ do kategorii dróg wojewódzkich, w związku z czym kary stanowią 10-krotność stawek dla dróg wojewódzkich, przewidzianych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 101 poz. 631/.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji jako niezgodnych z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in.: naruszenie przepisów o właściwości poprzez uznanie przez organ II instancji, że organem właściwym do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczeniu kar za zajęcie pasa drogowego jest Burmistrz Miasta Z., rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez rozciągnięcie pojęcia pasa drogowego na maszty oświetlenia ulicznego, oraz art. 40 ust. 1 i 7 ustawy o drogach publicznych w związku z par. 1 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie, że na umieszczenie reklam w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie, a w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 77 Kpa poprzez nieudowodnienie faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności liczby tablic, ich usytuowania i wielkości, okresu za jaki naliczono kary i pominięcie faktu znanego z urzędu, że nie cała ulica K. została przekazana w zarząd przez WDDM w N.-S., oraz art. 67 Kpa przez przyjęcie za dowód notatki z 30 maja 1998 r. bez sporządzenia protokołu z oględzin oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 139 Kpa, zakazującego wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego podniósł, że rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim /Dz.U. nr 30 poz. 151 ze zm./ ulica K. w Z. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązującej w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, zarządzanie drogami wojewódzkim należało do wojewody. Porozumieniem Nr 2/95 z 26 lipca 1995 r. Wojewoda N. przekazał Zarządowi Miasta Z. bieżące utrzymanie dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. W związku z tym organ I instancji był właściwy do rozstrzygania w niniejszej sprawie. Organem odwoławczym od decyzji wydanych przez Burmistrza Miasta Z. działającego na podstawie ww. porozumienia był Minister Transportu i Gospodarki Morskiej.
W uzasadnieniu podniesiono ponadto, że w płaszczyźnie poziomej granica pasa drogowego jest wyznaczona geodezyjnie, zgodnie z brzmieniem art. 34 ustawy o drogach publicznych. W płaszczyźnie pionowej granica ta jest nieokreślona. Przy jej ustalaniu należy się posłużyć posiłkowe pojęciem "skrajni drogowej", występującej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ oraz brzmieniem art. 143 Kc, zgodnie z którym "w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią". Tak więc umieszczanie reklam na słupach oświetlenia, które znajdują się w pasie drogowym podlega również obowiązkowi uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wynikającemu z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Przepis art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego m.in. zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia. Zgodnie zaś z par. 1 ust. 1 pkt 3 a wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych umieszczanie reklam w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, drogi publiczne mogą być wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, polegającym na mchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe wymaga zezwolenia zarządcy drogi.
Dodatkowo, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy, lokalizowanie w pasie drogi urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Twierdzenie o przekroczeniu delegacji ustawowej jest więc bezzasadne.
Kara za samowolne zajęcia pasa drogowego została naliczona za okres od 29 maja do 29 lipca 1998 r., tj. od dnia, w którym mijał termin na usunięcie reklam do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Dowodem stwierdzającym fakt umieszczenia przez Towarzystwo Gospodarcze reklam na słupach oświetlenia ulicznego na ulicy K. w Z. jest notatka z 30 maja 1998 r., sporządzona przez pracownika Urzędu Miasta Z. Notatka ta zawiera informacje o liczbie reklam umieszczonych na różnych ulicach Z., w tym na K. oraz o wymiarach tychże reklam. Dodatkowym dowodem potwierdzającym ten fakt jest dokumentacja fotograficzna.
W uzasadnieniu zwrócono też uwagę, że obowiązek uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam dotyczy wszelkiego rodzaju tablic o charakterze reklamowym, informacyjnym itp., z wyjątkiem znaków określonych przepisami rozporządzenia Ministrów Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych /Dz.U. nr 58 poz. 622/.
Ustosunkowując się do zarzutu niedopuszczalności zmiany decyzji na niekorzyść strony podniesiono, że sformułowany w art. 139 Kpa zakaz reformationis in peius polega na tym, iż organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy, nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjątkiem od tego zakazu jest rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego przez zaskarżona decyzję. W tej sprawie rozstrzygając na niekorzyść odwołującego się w części dotyczącej kary pieniężnej, organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że przyczyną był stan rażącego naruszenia prawa. Polegał on na naliczeniu przez organ I instancji kar za samowolne zajęcie pasa drogowego przy błędnym ustaleniu kategorii ulicy K. W związku z tym uzasadnione było, uwzględniając treść art. 139 in fine, wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten jest powołany do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Zaskarżona decyzja wydana została przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Minister działał jako organ rozpatrujący odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Burmistrza Miasta Z. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Drogi, których dotyczy mniejsza sprawa zaliczone były do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązującej w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, zarządzanie drogami wojewódzkim należało do wojewody. Porozumieniem Nr 2/95 z 26 lipca 1995 r. Wojewoda N. przekazał - w formie zadania powierzonego - Zarządowi Miasta Z. bieżące utrzymanie dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. Stosownie do par. 1 ust. 2 pkt a/ tego porozumienia przekazanie objęło również zadania wynikające "z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/, a w szczególności spraw dotyczących zajmowania pasa drogowego /rozdz. 1 ww. rozporządzenia/ (...)".
W związku z tym Burmistrz Miasta Z. był właściwy do rozstrzygania w niniejszej sprawie w pierwszej instancji. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej uznał swoją właściwość jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez Burmistrza Miasta Z. działającego na podstawie ww. porozumienia. Jako podstawę podał art. 96 ust. pkt 2 ustawy 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Stosownie do tego przepisu odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez terenowe organy administracji rządowej stopnia wojewódzkiego przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sprawach przechodzących do właściwości powiatów rozpatrują właściwi ministrowie lub kierownicy centralnych organów administracji rządowej.
Brak jest jednak podstaw prawnych do przyjęcia, iż Zarządowi Miasta Z. przysługiwał status formalnoprawny wojewody, a w konsekwencji brak było również podstaw prawnych do rozpoznawania przez Ministra odwołań w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego i kar pieniężnych zakończonych przez burmistrza decyzją pierwszoinstancyjną. Okoliczność, że dana droga publiczna na terenie Z. była drogą wojewódzką w rozumieniu art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i że w związku z tym zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy był w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji wojewoda /art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/, nie oznacza bowiem, iż na podstawie zawartego porozumienia administracyjnego Zarząd Miasta Z., a w rezultacie także Burmistrz Miasta Z., uzyskał status formalnoprawny wojewody. Porozumienia zawarte przez organy gminy z organami administracji rządowej w zakresie przejęcia przez te gminy określonych w porozumieniach zadań i kompetencji nie zmieniają właściwości organów uprawnionych z mocy porozumień /zob. uchwała NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPK 20/99/.
Tak więc, omawiane porozumienie administracyjne oznacza jedynie, że kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych w badanym zakresie wykonuje inny, niż określony w ustawie o drogach publicznych, organ administracji publicznej, w tym wypadku Zarząd Miasta Z. Skoro zatem Zarząd Miasta Z., a w rezultacie także Burmistrz Miasta Z., nie miał formalnoprawnego statusu wojewody, ani żaden przepis szczególny nie postanowił wprost o tym, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej ma jako organ odwoławczy wydawać decyzje administracyjne w tych sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego i kar pieniężnych, które zakończone zostały w pierwszej instancji decyzją burmistrza, to wydając zaskarżoną decyzję naruszono właściwość funkcjonalną organu /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, co uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności tej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Skutkiem prawnym niniejszego wyroku jest otwarcie postępowania odwoławczego, w którym właściwy organ powinien zbadać prawidłowość oraz legalność decyzji Burmistrza Miasta Z. z 29 lipca 1998 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach /pkt 2 sentencji/ orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.