Uzasadnienie
Sprawa dotyczy zmian w ewidencji gruntów wsi R.W., gmina M.P., przez wykreślenie wpisu, że działka nr 114 jest we władaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", i wpisanie Marianny Ł. jako właścicielki działki.
Z akt sprawy wynika, że Marianna Ł., zamieszkała w R.W., postanowiła odzyskać własność działki nr 114, zapisanej w ewidencji jako własność Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". Do tego celu postanowiła wykorzystać postępowanie zmierzające do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie osoby właściciela. Marianna Ł. złożyła stosowny wniosek o wpisanie jej do ewidencji gruntów jako właścicielki działki nr 114.
Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 14 listopada 1990 r. nr G.G. 8410-1/90 orzekł, że należy wykazać w ewidencji gruntów, iż właścicielem działki nr 114 w R.W. jest Skarb Państwa - Zasób Gruntów Państwowych, a władającą tą działką jest Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w K. Marianna Ł. odwołała się od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego do Wojewody (...). Podała, że jest jej "nie znana decyzja, na mocy której GS zajął jej działkę nr 114". Dołączyła sporządzony w formie notarialnej testament jej ojca Władysława P. z dnia 15 listopada 1956 r., w którym ustanowił on ją swoją spadkobierczynią Spadkodawca oświadczył, że "obecny jego majątek składa się z placu /siedliska/ o powierzchni 6 500 m2, położonego we wsi R.W." w aktach sprawy znajduje się też zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w Ł. z dnia 18 lipca 1990 r., stwierdzające, że dla nieruchomości położonej we wsi R.W., gmina M.P., o powierzchni 4 700 m2 /działka nr 114/, nie ma założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 4 stycznia 1991 r. nr GK. V-8410-16/90/91 uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 listopada 1990 r. oraz orzekł o dokonaniu w ewidencji gruntów wpisu działki nr 114 na rzecz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" jako władającej. Wojewoda stwierdził, że na podstawie decyzji z dnia 20 lipca 1982 r. dokonano wpisu, iż działka jest własnością Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w K. Decyzja ta wprawdzie ustalała, że sporna działka została przymusowo zbyta przez Mariannę Ł. na rzecz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" na podstawie prawomocnej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w Ł. z dnia 2 kwietnia 1964 r. /w aktach sprawy jest dokument stwierdzający fakt złożenia odszkodowania za przymusowo wykupiony grunt w depozycie sądowym, po uprzednim wydaniu postanowienia w tej sprawie przez Sąd Powiatowy/, ale nie można odnaleźć wskazanej decyzji o przymusowym zbyciu omawianej działki.
W toku przeprowadzanych reorganizacji i zmian podziału terytorialnego kraju błędnie skierowano na przemiał między innymi również i wskazane akta przymusowego zbycia. Sama zaś decyzja z dnia 20 lipca 1982 r. dotyczyła uchylenia decyzji - aktu własności ziemi z dnia 26 września 1974 r., wydanego co do spornej działki nr 114 o powierzchni 0,47 ha na rzecz syna Marianny Ł. - Mariana Ł. Zdaniem Wojewody, decyzja dotycząca uchylenia aktu własności ziemi nie mogła stanowić podstawy do dokonywania zmian o charakterze podmiotowym w ewidencji gruntów. W sumie więc brak jest dokumentów, na których podstawie można by jednoznacznie stwierdzić stan własności spornej działki. Główną przeszkodą jest to, że Gminna Spółdzielnia w K. w trakcie postępowania wyjaśniającego nie mogła okazać wspomnianej wyżej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 2 kwietnia 1964 r., na mocy której miała przymusowo wykupić sporną nieruchomość za 39 763,92 zł; zniszczeniu uległy też akta sprawy z 1964 r. byłego Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Także Marianna Ł. nie ma dokumentów stwierdzających, że jest właścicielką spornej działki nr 114, jest natomiast niesporne, że od 1964 r. nie ma tej nieruchomości w posiadaniu.
Także organy reprezentujące Skarb Państwa nie są w stanie przedstawić dowodu, że sporna nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa. Poza dyskusją natomiast jest, że Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" włada sporną działką od dnia 3 września 1964 r. Działka została ogrodzona i zagospodarowana przez Spółdzielnię przez zabudowę trwałymi budynkami przeznaczonymi i wykorzystywanymi na magazyny artykułów masowych oraz punkt skupu żywca. Na zakończenie Wojewoda podkreślił. że wpisanie w ewidencji gruntów Gminnej Spółdzielni jako władającej działką nr 114 w niczym nie ogranicza uprawnień ani Marianny Ł., ani Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w K. do dochodzenia ich praw właściciela w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wojewoda poinformował też o możliwości złożenia skargi na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Marianna Ł. złożyła skargę, ale Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 maja 1991 r. odrzucił ją jako złożoną po upływie ustawowego terminu.
Marianna Ł. w dniu 2 czerwca 1991 r. wystąpiła do Wojewody (...) z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 4 stycznia 1991 r. nr GK.V.8410-16/90/91. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Powiatowego w Ł. z dnia 19 października 1964 r. o podziale spadku po zmarłym w dniu 9 marca 1957 r. Władysławie P. W postanowieniu nie mówi się nic o tym, na jakiej podstawie stwierdzono, że wchodzące w skład spadku nieruchomości stanowiły własność spadkodawcy /zwłaszcza w świetle decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w Ł. z dnia 2 kwietnia 1964 r./. Postanowienie Sądu z dnia 19 października 1964 r. w zakresie stanowiącym przedmiot obecnych roszczeń Marianny Ł. postanawia "wyłączyć z masy spadkowej po Władysławie P., synu Mariana, działkę siedliskową we wsi R.W. pow. Ł., oznaczoną na planie nr 114 o obszarze 0,4688 ha, wraz ze znajdującymi się na tym siedlisku piwnicą, studnią, kamieniami z chlewa, 5 lipami i 2 dzikimi gruszami jako zapis Marianny Ł." Marianna Ł. nie ustosunkowała się do faktu, że w 1974 r. jej syn, Marian Ł., został jako samoistny posiadacz uwłaszczony sporną działką, a w 1982 r., omówioną wyżej decyzją Wojewody z dnia 20 lipca 1982 r., stwierdzono nieważność tego aktu własności ziemi.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 4 lipca 1991 r. nr GK.V. 8410-16/90/91 odmówił wznowienia postępowania na żądanie Marianny Ł. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 4 stycznia 1991 r. nr GK.V.8410-16/90/91.
Od decyzji Wojewody z dnia 4 lipca 1991 r. Marianna Ł. odwołała się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który decyzją z dnia 16 września 1991 r. nr GZU. ge-051/634-63/91 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Mimo takiej sentencji uzasadnienie decyzji zawiera stanowisko Ministra przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy. Mianowicie Minister stwierdza, iż "z treści postanowienia Sądu Powiatowego w Ł. (...) z dnia 19 października 1964 r. wyraźnie wynika, że działka siedliskowa nr 114 stanowi zapis
Marianny Ł., a więc stanowi jej własność, i z tego względu działkę tę nawet wyłącza się z masy spadkowej ulegającej podziałowi tym postanowieniem na pozostałych spadkobierców".
W związku z takim brzmieniem uzasadnienia decyzji Ministra z dnia 16 września 1991 r. Wojewoda (...) decyzję z dnia 29 listopada 1991 r. nr GK.V.8410-16/90/91 uchylił dotychczasową swoją decyzję z dnia 4 stycznia 1991 r. nr GK.V.8410-16/90/91 w sprawie wpisu w ewidencji gruntów działki nr 114, położonej we wsi R.W., na Gminną Spółdzielnię w K. jako władającą i nakazał zapisać wskazaną działkę w ewidencji gruntów na nazwisko Marianny Ł. jako właścicielki.
Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w K. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody do Ministra, jednakże Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 27 kwietnia 1992 r. nr GZU ge-051/634-12/92 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że Marianna Ł. złożyła kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Ł., z którego ma wynikać, że jest właścicielką spornej działki, a Gminna Spółdzielnia nie ma żadnych dokumentów mówiących o jej prawach do spornej działki. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, według "stanu prawnego aktualnie istniejącego" właścicielem działki jest Marianna Ł. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w K. zaskarżyła decyzję Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie par. 24 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P.
Nr 11 poz. 98/. Minister nie wyjaśnił żadnych wątpliwości w sprawie tytułu własności, nie powołał biegłego, ale uznał, że jedynym dokumentem stwierdzającym obecny stan prawny jest postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 19 października 1964 r. w sprawie działu spadku po zmarłym Władysławie P. Tymczasem z tego postanowienia wynika tylko, że ze spadku wyłączono sporną działkę nr 114, gdyż stanowiła ona zapis na rzecz Marianny Ł. Z art. 976 Kc wynika, że zapis jest bezskuteczny, jeżeli rzecz zapisana nie należała do spadku w chwili jego otwarcia. Sąd nie wypowiedział się w ogóle w tej kwestii, tymczasem z kopii pisma Prezydium PRN w Ł. z dnia 27 sierpnia 1964 r. wynika, że prawomocną decyzją z dnia 2 kwietnia 1964 r. sporna działka nr 114 stała się własnością GS w D. /poprzednika GS w K./. Tak więc Marianna Ł. nie mogła otrzymać na własność działki w drodze zapisu, o czym jednak postanowił przesądzić po przeszło 25 latach Minister Rolnictwa za pomocą specjalnej interpretacji postanowienia Sądu Powiatowego.
Zaskarżona decyzja, zdaniem strony skarżącej, narusza także art. 6, 7, 8, 11, 12, 35, 75, 77, 80 i 84 Kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Do skargi dołączono kserokopię opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji z dnia 26 marca 1992 r., w której wskazuje on na kilka dokumentów urzędowych mówiących o prawomocnej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia 2 kwietnia 1964 r. o przymusowym zbyciu spornej działki na rzecz Gminnej Spółdzielni, ponieważ samej decyzji z dnia 2 kwietnia 1964 r. nie udało się odnaleźć.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na początku należy przypomnieć, że mimo ustalonej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ustały wątpliwości co do charakteru i skutków prawnych zmian wprowadzanych w rejestrze gruntów w zakresie osoby właściciela. Ostatecznie ciągle jeszcze przyjmuje się, że zmian dokonuje się decyzjami, a nie za pomocą czynności technicznych. Całe to postępowanie jednak jest ułomne, ponieważ zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów własności dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych. Ewentualne zaś kwestionowanie tych dokumentów może się odbywać w przepisanym trybie i nie należy do organów ewidencji gruntów. Konsekwencją tego jest, że wpis w rejestrze określonej osoby jako właściciela nie przesądza absolutnie o jej prawach do danej działki. Wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości /jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej/, ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów /w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych/.
Dlatego za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają tylko dane dotyczące opisu gruntów /ich położenia, konkretnych granic, rodzaju użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej/. Ewidencja służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, scalaniu, gospodarce przestrzennej itp. W rolnictwie pełni w tym zakresie funkcję informacyjną i dokumentacyjną. Natomiast do ochrony i rejestracji praw podmiotowych na nieruchomościach służą księgi wieczyste, a spory na tle własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi.
Tymczasem Minister Rolnictwa poparł w niniejszej sprawie próbę odzyskania własności działki nr 114, położonej we wsi R.W., przez dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów. Decyzją z dnia 16 września 1991 r. Minister uchylił decyzję Wojewody odmawiającą wznowienia postępowania na żądanie Marianny Ł. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 4 stycznia 1991r. i stwierdził, że o aktualnym stanie prawnym spornej działki przesądza postanowienie Sądu Powiatowego w Ł. z dnia 19 października 1964 r., które według interpretacji Ministra oznacza, że Marianna Ł. jest właścicielką tej działki. (...) Narusza to (...) przepisy załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. Nr 11 poz. 98/, a w szczególności par. 24, 54, 55, 64 i 66 tego załącznika.
Po pierwsze bowiem, w ewidencji gruntów można dokonywać zmian w zakresie tytułów własności na podstawie odpisów prawomocnych orzeczeń i odpisów aktów notarialnych, które obrazują aktualny stan prawny danej nieruchomości; a contrario nie można dokonywać zmian na podstawie orzeczeń sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności /w niniejszej sprawie np. w 1974 r. była wydana decyzja - akt własności spornej działki, unieważniona w 1982 r. z ustaleniem, że działka została przymusowo zbyta na rzecz Spółdzielni w 1964 r. itp./.
Po drugie, decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów /par. 64 ust. 2 załącznika do wyżej wskazanego zarządzenia/ nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Tymczasem nastąpiło to w zaskarżonej decyzji i w utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. W ten sposób postępowanie z techniczno-deklaratoryjnego zamieniło się w niedopuszczalne w tym trybie postępowanie o ustalenie tytułu własności. Ponadto w postępowaniu nie uwzględniono różnych dowodów i nie ustosunkowano się do podstawowych twierdzeń strony skarżącej, czym naruszono w szczególności art. 7, 8, 75, 77 i 80 Kpa
Skoro zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów własności dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych, a nie ma aktualnego dokumentu jednoznacznie przesądzającego tytuł własności działki nr 114, to trafna była decyzja Wojewody (...) z dnia 4 stycznia 1991 r. nr GK V.8410-16/90/91, omówiona szczegółowo w części historycznej uzasadnienia.
Wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 29 listopada 1991 r. nr GK.V.8410-16/90/91.
(...) O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.