Uzasadnienie
Powołując się na art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 marca 1995 r. orzekł nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 14 lutego 1995 r. w sprawie statutu Gminy. (...) Zakwestionowane przez wojewodę postanowienia statutu poświęcone były powołaniu różnego rodzaju organów pomocniczych, jak: prezydium rady, kolegium przewodniczących komisji, klubów radnych i kolegium ich przewodniczących oraz podkomisji, a regulacja zawarta w par. 33 łączyła się z rozszerzeniem zakresu podejmowania przez radę uchwał w głosowaniu tajnym. Zdaniem wojewody rozbudowana struktura organów pomocniczych rady wykracza poza granice ustawy o samorządzie terytorialnym, podobnie jak i niedopuszczalne modyfikowanie zasad wyboru organów gminy przez rozszerzenie zakresu spraw rozstrzyganych w głosowaniu tajnym.
W skardze do sądu skarżąca zarzuciła Wojewodzie błędną wykładnię przepisów i wniosła o uchylenie jego rozstrzygnięcia nadzorczego. W jej ocenie nie ma przepisów zakazujących podejmowania przez radę gminy w głosowaniu tajnym uchwał dotyczących innych rodzajów spraw niż wybory jej organów, natomiast w art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym pozostawia radzie samodzielne kształtowanie jej organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów. W rezultacie utworzone w statucie dodatkowe organy pomocnicze nie maja uprawnień władczych, nie reprezentują rady na zewnątrz i maja tylko usprawnić organizację pracy rady. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi z wyjątkiem odnoszącym się do par. 33 ust. 4 lit. "c" statutu /wybór zastępcy burmistrza - na wniosek burmistrza w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu rady/ i podtrzymał argumentację prezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozdziale trzecim ustawy o samorządzie terytorialnym określono m.in. strukturę organizacyjną i kompetencje poszczególnych organów. Przepisy te mają charakter wiążący, poruszają podstawowe problemy ustrojowe i można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia, jak np. co do powoływania przez radę gminy stałych i doraźnych komisji do określonych zadań /art. 21/ oraz wyboru wójta, burmistrza i ich zastępców spoza składu rady /art. 28 ust. 2/. Nie można więc powoływać w statucie gminy innych organów niż przewidziane w omawianej ustawie i określać ich zadania i uprawnienia kosztem kompetencji organów ustawodawczych. Przy takiej wykładni art. 3 i art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym uwzględnia się również art. 71 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, według którego swoboda kształtowania struktury wewnętrznej jednostek samorządu terytorialnego winna mieścić się w granicach ustaw.
Podobne rozwiązanie zawiera art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i przyjętej do stosowania przez Rzeczpospolitą Polską z dniem 1 marca 1994 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607 i 608/:
"Jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiających skuteczne zarządzanie". Art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym ma następujące brzmienie: "Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Przepis ten w sposób wiążący normuje tylko dwie kwestie łączące się z podejmowaniem uchwał: zwykła większość głosów i obecność co najmniej połowy składu organu. Każda z nich może być zmieniona tylko przez przepis szczególny, którym - jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądu administracyjnego, wbrew odosobnionym, innym poglądom w piśmiennictwie - jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przykładami takiej zmiany są art. 28 ust. 3 i 5, według których wybór wójta lub burmistrza następuje bezwzględną większością głosów w obecności 2/3 ustawowego składu rady, a odwołanie zarządu bądź poszczególnych jego członków - też bezwzględną większością głosów, ale ustawowego składu rady.
Art. 14 ust. 1 nie zawiera regulacji w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania. Kierując się szczególnym charakterem wyboru na funkcje i stanowiska w organach samorządu terytorialnego, w szeregu przepisów ustawy wprowadzono wymóg głosowania tajnego łącząc go z podejmowaniem uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu /np. art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 dotyczące wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz członków zarządu gminy albo kwalifikowaną większością głosów i podwyższonym quorum oraz art. 28 ust. 3 i 5 - wybór wójta i burmistrza oraz odwołanie zarządu, bądź poszczególnych jego członków/. Tak więc wprowadzenie kwalifikowanej większości głosów i podwyższenie quorum może być dokonane tylko przepisami rangi ustawowej jako odstępstwo od normalnego trybu podejmowania uchwał preferujące interesy zwykłej większości jako jednego z podstawowych elementów funkcjonowania ustroju demokratycznego.
Takich uwarunkowań nie ma natomiast przy wprowadzaniu wymogu głosowania tajnego, które zwykle utożsamia się z pełniejszym, bo wolnym od jakichkolwiek presji, wyrażeniem swojej woli przez osobę uczestniczącą w głosowaniu. Mają tu również pewne znaczenie zawarte w art. 3 i art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. zasady wybierania posłów, senatorów i organów stanowiących samorządu terytorialnego w głosowaniu tajnym. Z powyższych względów art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie eliminuje możliwości wprowadzenia do statutu gminy wymogu tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał w innych sprawach niż przewidziane w przepisach tej ustawy.
W par. 33 ust. 2 i 3 statutu rada gminy mogła postanowić o wprowadzeniu głosowania tajnego w innych sprawach, jak również przyjąć zasadę dokonywania w głosowaniu tajnym wyboru na wszelkie funkcje i stanowiska. W par. 33 ust. 4 lit. "c-d" powtórzone natomiast zostały przepisy ustawy o wyborze zarządu oraz zastępcy burmistrza /będącego członkiem zarządu/ w głosowaniu tajnym. Stwierdzenie nieważności tych przepisów par. 33 statutu zostało dokonane przez wojewodę z naruszeniem prawa materialnego i dlatego należało na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze. W pozostałej zaś części wojewoda trafnie uznał za sprzeczne z prawem powołanie przez skarżącą organów innych niż określone w przepisach omawianej ustawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa, w tej części skargę oddalił.