Uzasadnienie
Skarżący ppłk. Ryszard Ch. jest żołnierzem zawodowym wykonującym od 8 grudnia 1989 r. zadania poza wojskiem jako zastępca szefa Wojewódzkiego Inspektoratu Obrony Cywilnej w W. Uchwałą z dnia 15 lipca 1994 r., podjętą na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Rada Miejska W. stwierdziła jego wybór na stanowisko Prezydenta Miasta W. W związku z tym wyborem Ryszard Ch. zwrócił się 25 lipca 1994 r. do Ministra Obrony Narodowej o przeniesienie go w stan nieczynny, co poparł szef WIOC w W. Szef Obrony Cywilnej Kraju w odrębnej opinii zaakcentował celowość "zastosowania pozytywnego precedensu", np. w postaci udzielenia Ryszardowi Ch. urlopu bezpłatnego - do 31 grudnia 1995 r., tj. do czasu nabycia uprawnień emerytalnych - w trybie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1992 r. nr 8 poz. 31 ze zm./ ze względu na pozytywną ocenę jego służby, "a także dosyć szeroki wydźwięk społeczny wyboru na prezydenta miasta wojewódzkiego".
Decyzją z 6 września 1994 r., wydaną na podstawie art. 21 i art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. i par. 67 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 lipca 1992 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. nr 60 poz. 305/, Szef Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej odmówił przeniesienia Ryszarda Ch. w stan nieczynny. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę na następujące okoliczności:
- art. 21 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r., dotyczący żołnierzy zawodowych w służbie stałej przenoszonych w stan nieczynny, nie obejmuje sytuacji tego rodzaju;
- art. 72 wymienionej ustawy zakazuje zajmowania przez żołnierzy zawodowych stanowisk z wyboru w organach samorządu terytorialnego;
- stosownie do art. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ prezydent miasta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru.
W konkluzji stwierdzono, że brak jest podstaw do zajmowania przez Ryszarda Ch. stanowiska prezydenta miasta, gdy jest on jednocześnie żołnierzem zawodowym.
W odwołaniu Ryszard Ch. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z prośbą o uregulowanie jego statusu jako żołnierza zawodowego w służbie stałej i nawiązał do złożonej przez Szefa obrony Cywilnej Kraju propozycji udzielenia mu urlopu bezpłatnego.
Powołując się na art. 21 ust. 1, art. 54 ust. 4 i art. 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. oraz par. 130 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 1992 r., Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jednocześnie odmówił udzielenia Ryszardowi Ch. urlopu bezpłatnego. Zdaniem Ministra "Zasadniczym powodem niemożliwości udzielenia żołnierzowi zawodowemu urlopu bezpłatnego /art. 54 ust. 4 ww. ustawy/ w celu zajmowania z wyboru stanowiska w organach samorządu terytorialnego jest art. 72 powołanej ustawy (...) Zastosowanie jednej z wymienionych form /stan nieczynny lub urlopowanie/ i pozostawienie oficera nadal w służbie zawodowej naruszałoby wymieniony art. 72 ustawy pragmatycznej".
W skardze do sądu Ryszard Ch. domagał się uwzględnienia jego prośby o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres do pięciu lat w nawiązaniu do art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. i par. 130-132 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę nie znaleziono możliwości zmiany decyzji z przyczyn podanych w ich uzasadnieniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 72 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. daje żołnierzowi zawodowemu możność kandydowania i wchodzenia "w skład organów samorządu terytorialnego, z wyjątkiem stanowisk zajmowanych z wyboru przez pracowników samorządowych". Przepis ten znajduje się w rozdziale o publicznej działalności żołnierzy zawodowych, dodanym przez art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 113 poz. 491/. Była to nowelizacja wszystkich ustaw łączących się z szeroko pojętą obronnością kraju i problematyką służby wojskowej, zajmująca 47 stron tekstu "Dziennika Ustaw". Należy ją bezwzględnie zaliczyć do ważnych przemian, zwiększających aktywność żołnierzy w życiu publicznym. Już choćby z tego powodu nie można art. 72 traktować jako przepisu restrykcyjnego, zwłaszcza gdy wcześniej w podobnych sytuacjach żołnierze zawodowi korzystali z urlopów bezpłatnych.
Jeśli się weźmie pod uwagę swoistość sił zbrojnych, w tym również ich neutralny charakter, wynikający głównie z zakazu uczestniczenia w działalności o charakterze politycznym, nie ma funkcjonalnych powiązań między wojskiem a samorządem terytorialnym, eliminujących dopuszczalność zajmowania przez żołnierza zawodowego niektórych stanowisk w strukturze samorządu terytorialnego. Szersze wywody na ten temat sąd zamieścił w motywach wyroku II SA 280/95 z dnia 28 marca 1995 r. Wobec tego ograniczenie zawarte w art. 72 ma inną naturę w postaci zaznaczenia praktycznej niemożności godzenia obowiązków żołnierza zawodowego z obowiązkami na stanowisku zajmowanym z wyboru przez pracownika samorządowego /np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta/ w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych.
Otóż sam akt wyboru na stanowisko np. prezydenta miasta jest dopiero powierzeniem kandydatowi tej funkcji, która może być sprawowana nawet społecznie, podobnie jak funkcja radnego na sesjach rady gminy czy posiedzeniach jej komisji. Społeczne pełnienie funkcji przez prezydenta może przebiegać bez większych trudności w razie przekazania prowadzenia sprawy gminy sekretarzowi, a wydawania decyzji administracyjnych - zastępcom lub innym pracownikom /art. 33 ust. 4 i art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Przy takim rozwiązaniu pełnienie funkcji prezydenta miasta nie pozostaje w kolizji z art. 72.
Dopiero nawiązanie stosunku pracy czyni z niego pracownika zatrudnionego w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru i wówczas zakres jego obowiązków, przede wszystkim jako kierownika urzędu miejskiego, uzasadnia w logiczny sposób ograniczenie ujęte w art. 72.
Pozostaje więc do rozwiązania problem, jak w konkretnej sytuacji uregulować jego status żołnierza zawodowego w ramach określonych przepisami ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r.
Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny sprawy wyłącza możliwość przeniesienia skarżącego w stan nieczynny, ponieważ art. 21 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. nie dotyczy wyboru, powołania, mianowania lub zatrudnienia żołnierza w samorządzie terytorialnym. Przepis ten wyraźnie specyfikuje stanowiska istotne dla funkcjonowania państwa, których zajmowanie następuje nawet bez zasięgania opinii organów wojskowych i rodzi obowiązek przeniesienia żołnierza w stan nieczynny. Zgodne z prawem więc są decyzje organów obu instancji odmawiające zastosowania tej instytucji prawnej w stosunku do skarżącego.
Odmiennie należy ocenić decyzję Ministra w części dotyczącej odmowy udzielenia skarżącemu urlopu bezpłatnego.
Artykuł 54 ust. 4 omawianej ustawy przewiduje udzielenie żołnierzowi urlopu bezpłatnego, a wydane na jego podstawie przepisy par. 129-131 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 lipca 1992 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. nr 60 poz. 305/ określają sytuacje, w jakich można go udzielić.
W par. 130 ust. 1 przewidziano taką możliwość na wniosek organów samorządu terytorialnego "w celu podjęcia przez żołnierza, za jego zgodą, zatrudnienia poza resortem obrony narodowej". Przez zatrudnienie - z braku zastrzeżeń w tym przepisie - należy rozumieć każdy ze znanych kodeksowi pracy rodzajów nawiązania stosunku pracy, w tym również na podstawie wyboru /art. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych/. Od uznania Ministra będzie zależało, czy i w jakim zakresie istniejące uwarunkowania i potrzeby wojska pozwolą na uwzględnienie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego i na jaki okres. Oceny takiej dotychczas nie przeprowadzono ze względu na przekonanie, że art. 72 ustawy wyłącza możliwość udzielenia powyższego urlopu.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa orzekł jak w sentencji.