Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 maja 1989 r. Alicja W. wystąpiła do Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z prośba "o wydanie koncesji na reprezentowanie w Polsce firmy zagranicznej dla celów reklamowych i informacyjnych". Oświadczyła jednak równocześnie, iż oczekuje "negatywnej decyzji ze względu na to, że koncesja w tej sprawie nie jest wymagana". Jej zamiarem bowiem nie jest podjęcie działalności gospodarczej, polegającej na eksporcie usług agencyjnych i przedstawicielskich, wskazanych w załączniku do rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 30 grudnia 1988 r. w sprawie wykazu towarów i usług, którymi obrót z zagranicą wymaga koncesji /Dz.U. nr 44 poz. 355 ze zm./, to jest działalności w rozumieniu przepisów art. 758 Kc i art. 95 Kc. Zamierza natomiast świadczyć osobiście pracę, polegająca na wykonywaniu samych tylko faktycznych czynności reklamowych i informacyjnych.
Projektowany stosunek pracy ma dotyczyć usług, które nie są regulowane odrębnymi przepisami, a zatem z mocy art. 750 Kc będą do niego miały zastosowanie, jedynie odpowiednio, przepisy o zleceniu. Wywiodła, że nie chodzi jej o prowadzenie działalności gospodarczej, podlegającej podatkowej dochodowemu i obrotowemu, lecz o świadczenie osobiste pracy dla dającego zlecenie, z której przychody podlegają podatkowi od wynagrodzeń.
Departament Prawny Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wezwał zainteresowaną do uzupełnienia wniosku przez wskazanie danych objętych art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/, w tym do podania nazwy i adresu firmy, która byłaby reprezentowana przez wnioskodawczynię, oraz wskazania rodzaju i zakresu świadczonych usług i ich warunków finansowych /prowizja i płatności pozaprowizyjne/, a także o podanie charakterystyki działalności kontrahenta zagranicznego, ze szczególnym uwzględnieniem działalności na rynku polskim. W razie gdyby niemożliwe było obecnie określenie potencjalnych kontrahentów, zaproponowano wystąpienie z wnioskiem o promesę albo negocjowanie umów z zastrzeżeniem, że ich ważność uzależniona jest od uzyskania koncesji Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie zainteresowana oświadczyła, że żądanie danych dotyczących nazwy i adresu firmy zagranicznej, warunków finansowych świadczonych usług i charakterystyki działalności kontrahenta zagranicznego nie znajduje podstaw w powołanej ustawie o działalności gospodarczej ani też w innych obowiązujących przepisach prawa. Brak jest także podstaw prawnych do żądania od ubiegającego się, by podawał on informacje, które na podstawie art. 20 ust. 5 tej ustawy mogą uzasadniać odmowę udzielenia koncesji lub ograniczenia zakresu i przedmiotu działalności gospodarczej. Zarzuciła, że stanowisko organu o potrzebie uzyskania koncesji na prowadzenie zamierzonej przez nią działalności - czy też w ogóle traktowanie zamierzonych czynności jako działalności gospodarczej - jest oparte na dowolnej interpretacji przepisów prawa.
Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą decyzją z dnia 31 lipca 1989 r. nr DP-V-0145/KP/89/241, wydaną na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/, odmówił Alicji W. udzielenia koncesji, uzasadniając, że swoistość działalności agencyjnej oraz przedstawicielskiej, prowadzonej w kraju na rzecz firm zagranicznych, powoduje, iż koncesja udzielona krajowemu podmiotowi gospodarczemu na taką działalność musi zawierać określenie reprezentowanych firm oraz klauzulę zapewniającą realną rynkowa stawkę prowizyjną z tytułu tej działalności, albowiem nadanie koncesji nie zawierającej tych danych może powodować powstanie negatywnych skutków dla ważnych interesów gospodarki narodowej, jak i sytuacji zagrażających obronności lub bezpieczeństwu państwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Alicja W. wniosła o stwierdzenie jej nieważności z powodu wydania jej bez podstawy prawnej w zakresie przesłanek odmowy udzielenia koncesji wskazanych w uzasadnieniu decyzji, a mianowicie z powodu zaliczenia zamierzonej przez nią działalności do działalności wymagającej koncesji mimo braku "ustawowej reglamentacji zaliczającej zatrudnienie do działalności podlegającej koncesjonowaniu".
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej nieuwzględnienie, podając, że forma nawiązania stosunku prawnego pomiędzy kontrahentem zagranicznym a wnioskodawczynią /umowa zlecenia, umowa agencyjna, przedstawicielska lub inna/ jest bez znaczenia, gdyż o jego ocenie z punktu widzenia ustawy o działalności gospodarczej i przepisów wykonawczych decyduje faktyczna treść stosunku, a nie subiektywne odczucie stron. Zamierzone oraz skarżącą reprezentowanie w Polsce firmy zagranicznej do celów reklamowych i informacyjnych jest w istocie pośrednictwem handlowym, polegającym w rzeczywistości na działalności agencyjnej i przedstawicielskiej, wymagającej koncesji, jako działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy, skoro skarżąca nie przedstawiła umowy z kontrahentem zagranicznym, z której wynikałoby, że jest ona jego pracownikiem wykonującym polecenia przełożonych.
Skarżąca w załączniku do protokołu rozprawy sądowej podtrzymała podstawowy zarzut skargi o bezzasadności zakwalifikowania sprawy jako dotyczącej działalności gospodarczej, gdyż zamierza ona podjąć się "tylko i wyłącznie czynności osobistych nie dla celów zarobkowych i nie na własny rachunek w rozumieniu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o działalności gospodarczej", oraz sprecyzowała bezpośrednio do protokołu rozprawy, że nie chodzi jej o prowadzenie samodzielnej działalności gospodarczej, lecz o świadczenie pracy w zakresie czynności reklamowych i informacyjnych na rzecz firm zagranicznych w kraju lub za granica na podstawie umowy o pracę zawartej w ramach obowiązujących ustaw - oczywiście za wynagrodzeniem, lecz bez zamiaru podejmowania samodzielnej działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, zważył, co następuje
Z samej istoty sprawy o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej wynika, że postępowanie administracyjne w takiej sprawie może być wszczęte prowadzone i zakończone wydaniem merytorycznej decyzji tylko na żądanie strony /art. 61 par. 1 i 2 Kpa/. Żądaniem strony w rozumieniu tych przepisów jest nie tylko formalny wniosek o wszczęcie postępowania, lecz przede wszystkim jego merytoryczna treść, związana z przedmiotem sprawy opisanym przez strone we wniosku. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji państwowej, postępowanie administracyjne w takiej sprawie, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Tak więc sprawa w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej tylko wówczas podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/, to jest rozstrzygnięciu co do istoty przez wydanie decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia koncesji, gdy strona ubiega się o wydanie koncesji, gdyż jej zamiarem jest prowadzenie działalności gospodarczej, podlegającej koncesjonowaniu w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy.
Jeżeli natomiast zamiarem strony nie jest prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów tej ustawy, to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowanie w sprawie podjęcia takiej działalności, a tym samym w sprawie koncesji, o której mowa w przepisach art. 11 i art. 20 - 23 tej ustawy.
W niniejszej sprawie już z treści pisma wszczynającego postępowanie wynikało, że Alicja W. nie ma zamiaru podejmować działalności gospodarczej w rozumieniu omawianej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., co potwierdza także w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku, zarzucając organowi koncesyjnemu, że bezpodstawnie traktuje zamierzone przez nią czynności jako działalność gospodarczą, w tym działalność podlegająca koncesjonowaniu.
Skoro zatem z pism Alicji W. można było wnosić, że nie jest jej zamiarem podjęcie działalności gospodarczej, w tym objętego koncesjonowaniem wykonywania usług agencyjnych i przedstawicielskich na rzecz zagranicznych kontrahentów w rozumieniu przepisów powyższej ustawy, to organ koncesyjny nie miał podstaw do rozstrzygania ani o udzieleniu, ani o odmowie udzielenia Alicji W. koncesji na podjęcie takiej działalności, niezależnie od motywów wystąpienia przez nią o przeprowadzenie postępowania w tej sprawie, bez wzywania jej do ostatecznego i jednoznacznego sprecyzowania, czy jej zamiarem jest podjęcie takiej działalności. Dopiero jednoznaczne oświadczenie Alicji W., że chce uzyskać koncesję na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie wykonywania usług agencyjnych i przedstawicielskich na rzecz zagranicznych kontrahentów, dawałoby podstawę do prowadzenia postępowania i rozstrzygania w tym przedmiocie. Brak takiego żądania skarżącej natomiast powinien spowodować umorzenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie w toku postępowania sądowego skarżąca potwierdziła jednoznacznie, że w ogóle nie było i nie jest jej zamiarem podejmowanie działalności gospodarczej w rozumieniu powyższej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., a zwłaszcza działalności koncesjonowanej; jej zamiarem jest podjęcie zatrudnienia w firmie zagranicznej i świadczenie pracy na jej rzecz w ramach tego zatrudnienia - w kraju lub za granica. Żądanie skarżącej zatem nie dotyczyło uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wykonywania usług agencyjnych lub przedstawicielskich na rzecz kontrahentów zagranicznych.
Problematyka podejmowania przez obywateli polskich zatrudnienia w firmach zagranicznych - w kraju lub za granica - nie jest regulowana omawianą ustawą o działalności gospodarczej. Zachodziła więc bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie przez organ koncesyjny na podstawie przepisów tej ustawy. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia koncesji nastąpiło z naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/ w związku z art. 105 par. 1 Kpa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.