Uzasadnienie
Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w (...) 4 września 1997 r. podjęła uchwałę nr 165/97, w oparciu o którą nie wyraziła zgody w odniesieniu do 23 osób na dopuszczenie ich do egzaminu radcowskiego organizowanego przez tę radę od 27 października 1997 r.
Powołując się na przepis art. 36[1] ustawy o radcach prawnych - Dz.U. nr 75 z dnia 14 lipca 1997 r. stwierdzono, że do egzaminu zostaną dopuszczone osoby, które były wpisane na listę aplikantów radcowskich i ukończyły aplikację radcowską.
Powyższą uchwałę doręczono m.in. Janowi K., który odwołał się od niej do Krajowej Rady Radców Prawnych.
Organ odwoławczy uchwałą z 5 grudnia 1997 r. (...) uchylił zaskarżoną uchwałę i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W motywach stwierdzono, że na posiedzeniu KRRP 5 grudnia 1997 r. uchwalono, iż osoby. które złożyły z pozytywnym wynikiem egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny winny być dopuszczone do egzaminu radcowskiego według stanu prawnego na dzień 14 września 1997 r.
Rada OIRP w (...) uchwałą z 20 marca 1998 r. ponownie odmówiła 10 osobom, a wśród nich Janowi K., dopuszczenia do egzaminu radcowskiego.
W motywach stwierdzono, że ustawa z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/, która weszła w życie 15 września 1997 r., wprowadziła wymóg wpisu na listę aplikantów radcowskich i ukończenia aplikacji. jako podstawę dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Egzamin ten Rada OIRP w (...) organizowała od 27 października 1997 r. a więc pod rządami znowelizowanej ustawy o radcach prawnych.
Powołano się przy tym na treść art. 14 cyt. wyżej ustawy z dnia 22 maja 1997 r., przytaczając jego brzmienie: "Do osób, które rozpoczęły aplikację adwokacką lub radcowską przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Wyciągnięto z tego wniosek. że nie stosuje się przepisów dotychczasowej ustawy o radcach prawnych w stosunku do osób, które ukończyły aplikację sędziowska lub prokuratorską, przed dniem wejścia w życie ustawy.
Od powyższej uchwały Jan K. ponownie odwołał się, jednak KRRP uchwałą z 25 czerwca 1998 r. (...) utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.
W motywach stwierdzono, że uchwała Rady OIRP w (...) z 4 września 1997 r. podlegała uchyleniu. gdyż została podjęta przed 15 września 1997 r., natomiast uchwała z 20 marca 1998 r. wydana została już po wejściu w życie cyt. ustawy z dnia 22 maja 1 997 r., który to akt nie zawierał przepisów przejściowych co do aplikacji i egzaminu radcowskiego /poza art. 14 dotyczącym aplikacji rozpoczętej przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy/. Rada nie mogła więc podjąć uchwały, powołując się na nieistniejącą podstawę prawną a odmowa dopuszczenia do egzaminu była zgodna z treścią art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, według stanu prawnego na 15 września 1997 r.
Dodano przy tym, że powyższe uchwały nie zamykają wnioskodawcom drogi do zawodu, gdyż - zgodnie z powyższym przepisem - po uzyskaniu wpisu na listę aplikantów radcowskich - mogą oni wnieść o skrócenie aplikacji. bądź o zwolnienie z jej odbycia i złożyć egzamin radcowski.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan K. zarzucił nie uwzględnienie przez organ pierwszej instancji stanowiska KRRP stwierdzającego, że powinien zostać on dopuszczony do egzaminu radcowskiego. Od uchwały tej odwołał się, ale - ku jego zaskoczeniu organ drugiej instancji rozpoznając sprawę ponownie - zmienił zdanie, nie uzasadniając swego w tej mierze stanowiska. Zdaniem skarżącego uchwały organu samorządu radcowskiego naruszają przepisy postępowania, w tym przede wszystkim zawarte w części ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego /art. 6, 7, 8, 10 i art. 12/, a także przepisy Konstytucji w zakresie poszanowania praw nabytych oraz art. 67 ust. 2 ustanawiającą zasadę równości wobec prawa /według posiadanej przez skarżącego wiedzy w innych okręgach osoby będące w identycznej sytuacji faktycznej zostały zwolnione z obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej/.
Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonych uchwał lub stwierdzenie ich nieważności.
W odpowiedzi na skargę KRRP wniosła o jej oddalenie i powołała się na zmianę treści art. 25 ust. 2 cyt. ustawy o radcach prawnych w omówionym wyżej kierunku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problem prawny istniejący w niniejszej sprawie związany jest ze stosowaniem przepisów ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do osób. które odbyły aplikację sądową, notarialną lub prokuratorską, złożyły odpowiedni egzamin i zamierzają uzyskać wpis na listę radców prawnych.
Według przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. /Dz.U. nr 19 poz. 145/ osoby te zwolnione były od wymogów odbycia aplikacji radcowskiej a warunkiem koniecznego wpisu było jedynie zdanie egzaminu radcowskiego /art. 25 ust. 2 ustawy/.
Istotna w tym zakresie zmiana nastąpiła w wyniku nowelizacji dokonanej 22 maja 1997 r. ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 471/.
Przepis art. 25 ust. 2 cyt. ustawy otrzymał brzmienie:
"Rada okręgowej izby radców prawnych, aplikantom radcowskim wpisanym na listę po odbyciu zakończonej egzaminem z pozytywnym wynikiem aplikacji sądowej, prokuratorskiej. notarialnej lub adwokackiej, może skrócić okres aplikacji radcowskiej do lat dwóch. jak również zwolnić od odbycia aplikacji".
Nastąpiło zatem znaczne ograniczenie uprawnień tych osób. które w każdym wypadku muszą być wpisane na listę aplikantów radcowskich a tylko od uznania organów samorządu radcowskiego zależy. czy okres aplikacji ulegnie skróceniu. czy też zostaną one z aplikacji tej zwolnione.
Ponadto aplikant radcowski musi zapewnić pokrycie kosztów aplikacji radcowskiej /art. 331/, zdać egzamin konkursowy /art. 33 ust. 2/ i uzyskać zwolnienie od pracy w celu uczestniczenia w zajęciach szkoleniowych /art. 34 ustawy/.
Z akt sprawy wynika. że 23 osoby w okręgu (...) /wśród nich skarżący/ odbyły aplikację sądową lub prokuratorską zdając z wynikiem pozytywnym egzaminy i przed 15 września 1997 r. złożyły wnioski o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Powyższa data ma podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem w dniu tym przedmiotowa nowelizacja ustawy weszła w życie /art. 16 cyt. ustawy/.
Złożone wnioski skutkowały wszczęcie postępowania administracyjnego z dniem ich doręczenia organom samorządu radcowskiego /art. 61 par. 3 Kpa/.
Bezsporne w sprawie jest. iż wszczęcie postępowania nastąpiło przed powyższą datą. skoro rozpoznanie wszystkich wniosków nastąpiło 4 września 1997 r., kiedy Rada ORP w (...) podjęła uchwałę rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Problem prawny w węższym ujęciu w odniesieniu do niniejszej sprawy /podobnie zresztą jak w odniesieniu do pozostałych rozpoznawanych przez sąd 9 października 1998 r./ sprowadza się do oceny na podstawie jakich przepisów /starych czy znowelizowanych/ sprawa winna była być rozpoznana przez Okręgową Radę Radców Prawnych w (...)?
Odpowiedź na powyższe pytanie jest oczywista, bowiem organ ten powinien zastosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie orzekania, a więc w brzmieniu przed jej nowelizacją. Okręgowa Rada Radców Prawnych w (...) mogła. zatem jedynie deklaratoryjnie stwierdzić uprawnienie powyższych osób do zdawania egzaminu radcowskiego, bez konieczności wpisu na listę aplikantów radcowskich i spełnienie dalszych koniecznych zobowiązań. o których była mowa powyżej.
Fakt, że realizacja tego uprawnienia nastąpiłaby po wejściu w życie znowelizowanej ustawy miałby jedynie znaczenie porządkowe; czym innym są bowiem określone prawa /lub obowiązki/, czym innym zaś termin ich realizacji.
Zastosowanie przez organ orzekający przepisów jeszcze nie obowiązujących i to znacznie mniej korzystnych dla strony, należy uznać za niedopuszczalne i kolidujące z jej słusznym interesem chronionym przez art. 7 Kpa. /por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1988 r., III SA 979/87 nie publ./.
Krajowa Rada Radców Prawnych rozpoznając sprawę 5 grudnia 1997 r. trafnie zakwestionowała zaskarżoną uchwałę, wyrażając przy tym pogląd prawny o konieczności stosowania w przedmiotowym stanie faktycznym przepisów ustawy obowiązującej w brzmieniu przed nowelizacja.
Jednakże, słusznie uchylając zaskarżoną uchwałę organ odwoławczy - z naruszeniem przepisu art. 138 par. 2 Kpa - przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. chociaż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji organ ten był bowiem zobowiązany orzec co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/. Brak takiego rozstrzygnięcia skutkował dalsze uchybienie. W tym także podjęcie przez KRRP 5 marca 1998 r. uchwałę pozostającą w sprzeczności ze swoim poprzednim stanowiskiem /będzie o tym mowa w dalszym ciągu uzasadnienia/.
Okręgowa Rada Radców Prawnych w (...). rozpoznając sprawę po raz drugi, nie zastosowała się do ocen prawnych zawartych w motywach decyzji organu odwoławczego mimo, że z podjętej przez ten organ uchwały wynikał uniwersalny charakter w tym znaczeniu. iż jej treść dotyczyła wszystkich identycznych stanów faktycznych.
ORRP w (...) uznając. iż decydujące znaczenie dla oceny konieczności zastosowania przepisów ustawy znowelizowanej ma data zdawania egzaminu radcowskiego powołała się na treść art. 14 znowelizowanej ustawy stwierdzającego. że do osób, które rozpoczęły aplikację adwokacka lub radcowską przed dniem wejścia ustawy w życie. stosuje się przepisy dotychczasowe.
Nie jest to pogląd trafny. Przepis ten normuje bowiem wyłącznie sytuację tych osób i jego interpretacja nie może być rozszerzona na inne podmioty i to w sposób dla nich niekorzystny.
Faktem jest, że omawiana nowela do ustawy o radcach prawnych nie zawiera przepisów międzyczasowych, rozstrzygających stosowanie przepisów w sytuacji. będącej przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.
Brak takich przepisów nie przesądza jednak o stosowaniu ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Kwestię tę bowiem należy rozważać uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym przede wszystkim postanowień Konstytucji RP, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 1995 r., II SA 699/95 wyraził pogląd, że jeśli decyzja odwoławcze organu administracji została wydana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu. szczególnie wówczas. gdy zmiana ta niesie za sobą nowe rozwiązania. mniej korzystne dla strony postępowania, trzeba wziąć pod uwagę fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada nie działania prawa wstecz.
Zasada ta wypowiedziana była też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. /I PRN 34/91/ wyraźnie stwierdził, że niekwestionowaną zasadą współczesnego prawa intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum" co oznacza, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego, obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce.
Wychodząc z powyższych stwierdzeń należy zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy między złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i jego rozpoznaniem przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych na niekorzyść strony, w dalszym toku postępowania organy samorządu radcowskiego winny orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a więc w brzmieniu przed nowelizacją.
O słuszności powyższej tezy świadczą też treść i intencja przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Jak to już była mowa wyżej, KRRP rozpatrując sprawę po raz pierwszy wyraziła pogląd korzystny dla odwołujących się. Mieli zatem oni prawo oczekiwać na takie same rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Niewątpliwym zaskoczeniem dla skarżących było więc diametralnie odmienne stanowisko nie tylko Rady ORP w (...), ale także KRRP przy ponownym rozpoznaniu sprawy mimo, iż stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie.
Zaakceptowanie takiej sytuacji byłoby nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 6 zasadą zaufania obywateli do państwa i zaufania do prawa /por. w tej mierze wyrok NSA z dnia 20 lipca 1993 r. SA/Wr 301/93 - Monitor Podatkowy 1994 nr 1 str. 14, a także wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92, Państwo i Prawo 1993 z.
- 3. str. 110/.
Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, iż uznanie za słuszne stanowiska organów samorządu radcowskiego naruszałoby Konstytucję, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej /art. 8 ust. 1/. Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej /art. 8 ust. 2/. Oznacza to m.in., że sądy są uprawnione do nie stosowania ustaw z nią sprzecznych /por. w tej mierze szczegółowe poglądy wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1998 r. III SW 1/98/.
Zgodnie z art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wszyscy też - w oparciu o art. 32 ust. 1 /zdanie drugie/ - mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Jak to już stwierdzono na wstępie. uchwała KRRP z 5 grudnia 1998 r. wprowadziła zasadę, że wszystkie osoby, które złożyły z pozytywnym wynikiem egzamin sędziowski i notarialny winny być dopuszczone do egzaminu radcowskiego według stanu prawnego na 14 września 1997 r.
W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono, że w innych okręgach organy samorządu radcowskiego stosowały się do tej zasady. a Krajowa Rada Radców Prawnych w odpowiedzi na skargę zarzutów tych nie kwestionowała.
Na rozprawie pełnomocnik KRRP stwierdziła. że w innych okręgach. egzaminowanych aplikantów sądowych lub prokuratorskich będących w identycznej sytuacji. dopuszczono do egzaminu radcowskiego, bowiem okręgowe rady podejmowały przed 15 września 1998 r. pozytywnie dla aplikantów uchwały. nawet gdy sam egzamin miał się odbyć już po wejściu w życie znowelizowanej ustawy. Taka też jedynie uchwale - jak to już sąd podkreślił wyżej mogła podjąć Rada Okręgowa Radców Prawnych w (...) rozpoznając sprawę przed tą datą.
Reasumując sąd uznał, że organy samorządu radcowskiego rozpatrując sprawę dopuściły się obrazy prawa materialnego - wymienionych wyżej przepisów ustawy o radcach prawnych, a nadto KRRP rozpatrując sprawę po raz pierwszy naruszyła omówiony wyżej przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
Skutkuje to zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylenie uchwał Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w (...) z 20 marca 1998 r. i Krajowej Rady Radców Prawnych z 20 czerwca 1998 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.