Uzasadnienie
Skarżący złożył w Biurze Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej wniosek o zmianę /rozszerzenie/ koncesji.
W dniu 27 lipca 1997 r., kiedy zgłosił się po odbiór koncesji został poinformowany, że wydanie koncesji może nastąpić po uprzednim uiszczeniu opłaty przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 27 maja 1997 r. /Dz.U. nr 57 poz. 360/, które przewidywało wyższe opłaty niż przewidziane w rozporządzeniu obowiązującym w dniu zgłoszenia wniosku o zmianę koncesji, tj. w rozporządzeniu z dnia 2 lutego 1995 r.
Na taką "działalność" BOTM skarżący wniósł skargę do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w trybie skarg i wniosków przewidzianych w art. 221 par. 1 Kpa.
W odpowiedzi na tę skargę Dyrektor Departamentu Administracji i Transportu Drogowego MTiGM poinformował skarżącego, że skargę uznaje się za niezasadną /że podwyższone opłaty obowiązują od dnia 22 czerwca 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 27 maja 1997 r./.
Skarżący, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wniósł skargę i podał, że skarga dotyczy czynności faktycznej, która nie miała formy pisemnej, podjętej przez Dyrektora BOTM w ramach kompetencji udzielonych przez Ministra TiGM, polegającej na uzależnieniu wydania koncesji od wniesienia opłat w wysokości przewidzianej w cyt. rozporządzeniu z dnia 27 maja 1997 r. /Dz.U. nr 57 poz. 369/. Zdaniem skarżącego oplata za koncesję winna być pobrana w wysokości obowiązującej w dniu zgłoszenia wniosku o wydanie koncesji, nie zaś w dniu wydania koncesji. Wnosi zatem o wydanie przez Sąd orzeczenia zgodnie z jego stanowiskiem.
Skarżący wyraża też pogląd, że jego skarga złożona w trybie art. 221 par. 1 Kpa, spełnia jednocześnie wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Minister TiGM wniósł o jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sąd ten orzeka także w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem Sądu przez "czynność,' w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ rozumieć należy konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji państwowej, samorządowej i inny organ, który z mocy prawa powołany został do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przykładowo, czynnością taką może być czynność zameldowania /ale nie dotyczy odmowy zameldowania, która podejmowana jest w drodze decyzji administracyjnej/, czynność zarejestrowania z zakresu aktów stanu cywilnego itp.
Ustna informacja pracownika urzędu, który nie jest organem administracji, o wysokości obowiązującej opłaty za wydanie decyzji, waloru takiego nie posiada. Ustna informacja nie jest bowiem czynnością materialno-techniczną.
Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość załatwienia sprawy ustnie /vide art. 14 par. 2 Kpa/, jednak taka forma załatwienia sprawy może mieć miejsce po spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne. W sprawie niniejszej stanowiska stron są rozbieżne, a wobec tego nawet przez analogię z art. 14 par. 2 Kpa nie można uznać informacji ustnej o wysokości pobieranych opłat za czynność /za załatwienie sprawy/ z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, choćby w rezultacie od uiszczenia takiej opłaty zależało wydanie decyzji administracyjnej. Wbrew też stanowisku wyrażonemu w skardze przyjąć trzeba, że złożona w trybie skarg i wniosków /w trybie art. 221 par. 1 Kpa/ skarga na działalność urzędu, czy na działalność pracownika urzędu, nie może być uznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 34 ust. 3 cyt. ustawy o NSA, gdyż do takich skarg i wniosków nie stosuje się przepisów o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych.
Wobec tego, że skarga nie dotyczy sprawy wymienionej w art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 27 ust. 2 cyt. ustawy o NSA orzekł o jej odrzuceniu.
W krytycznej glosie do tego orzeczenia prof. Ludwik Żukowski wyraził pogląd, że paroletnia już praktyka stosowania ustawy o NSA nie potwierdziła optymizmu związanego z wprowadzeniem podstawy do zaskarżania do sądu przypadków wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, skoro stosowany jest on rzadko, a może nawet bardzo rzadko w praktyce orzeczniczej sądu. Jako chybione, zdaniem autora glosy, należy uznać wyrażone przez sąd zapatrywanie dające się wyprowadzić ze sformułowanej tezy, jakoby czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej stanowiła władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Afirmacja poglądu sądu oznaczałaby zgodę na zatarcie różnic pomiędzy władczymi rozstrzygnięciami organów administracji publicznej podejmowanych w formie różnych aktów administracyjnych /na gruncie procesowego prawa administracyjnego przede wszystkim postanowień i decyzji/ a działaniami faktycznymi, które ze swej istoty nie mają charakteru władczego i niekoniecznie muszą być podejmowane na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących.
W tezie sformułowanej przez sąd zabrakło wyraźnego wskazania, iż czynność materialno-techniczna ma charakter działania faktycznego, podjętego w sferze zewnętrznej i wywołującego oznaczone skutki prawne.
W ocenie autora glosy, dotychczasowa praktyka zdaje się wskazywać na niewielkie znaczenie regulacji z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Powstaje zatem realna potrzeba rozważenia, przy okazji podjęcia prac nad reformą sądownictwa administracyjnego, pozostawienia nadal wskazanego przepisu w dotychczasowym brzmieniu, ewentualnie jego zmiany drogą złagodzenia kryteriów zaskarżania "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej" do sądu administracyjnego lub też, czego nie należy wykluczać, eliminacji wskazanego przepisu.