Uzasadnienie
Naczelnik Gminy S., działając na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 80/, decyzją z dnia 18 października 1985 r. zatwierdził scalenie gruntów we wsi J. na obszarze 1493,94 ha. W wyniku tego postępowania dla Klasztoru Prawosławnego za posiadane grunty o powierzchni 11,09 ha i wartości 459,65 jednostek szacunkowych wydzielono ekwiwalent o powierzchni 10,63 ha i wartości 460,85 jednostek szacunkowych. Do obszaru scalenia włączono także grunty posiadane przez Parafię Rzymskokatolicką, w wyniku czego Parafii wydzielono ekwiwalent o powierzchni 7,92 ha, składający się z 6 działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 435, 417, 418, 375, 373 i 461.
Przedmiotem sporu pomiędzy Klasztorem a Parafią stały się dwie działki gruntu nr 417 i 418, o łącznej powierzchni 1,38 ha, oznaczone nowym numerem 273. Działki te stanowią cmentarz grzebalny dla społeczności wyznania katolickiego i prawosławnego. Pierwszego scalenia gruntów wsi J. dokonano w 1938 r. i wtedy sporne grunty zostały wykazane jako wspólne grunty wsi J., oznaczone jako działka nr 140 o powierzchni 1,4607 ha. Grunty te zostały sklasyfikowane jako orne o powierzchni 1,0146 ha, jako cmentarz o powierzchni 3652 m2 i jako drogi o powierzchni 561 m2.
W okresie powojennym Państwowe Biuro Notarialne w B.P. postanowieniem z dnia 19 stycznia 1982 r. urządziło zbiór dokumentów dla gruntów Parafii o powierzchni 7,92 ha, w tym i spornej działki nr 273, wpisując Parafię jako właściciela. Zbiór dokumentów założono na podstawie wyciągu z rejestru gruntów z dnia 13 stycznia 1982 r., sporządzonego na podstawie rejestru scaleniowego z 1938 r. i aktualizacji tego rejestru dokonanej w 1959 r. Dla nieruchomości tej założono dnia 27 maja 1982 r. księgę wieczystą. W rezultacie tych zdarzeń wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów przez wpisanie Parafii jako właściciela działek nr 417 i 418. Ten stan został przyjęty za podstawę do przeprowadzenia scalenia gruntów we wsi J., zakończonego wymienioną decyzją z dnia 18 października 1985 r.
Biskup Prawosławny (...) w lipcu 1993 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa przez to, że Parafia w toku scalenia bezpodstawnie została potraktowana jako właścicielka gruntów; również notariusz niesłusznie wpisał Parafię jako właściciela do księgi wieczystej. Posiadaczami tych gruntów były i są parafie: Prawosławna i Rzymskokatolicka, a nie tylko ta ostatnia. Ponadto zaznaczono, że postępowanie scaleniowe przeprowadzono nie powiadamiając Parafii Prawosławnej, przez co uniemożliwiono jej obronę praw. O dokonanym scaleniu Parafia dowiedziała się dopiero w postępowaniu regulacyjnym przed Komisją Majątkową.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 24 sierpnia 1993 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten stwierdził, że jako podstawę do scalenia przyjęto stan gruntów ujawniony w ewidencji w okresie poprzedzającym, tj. w 1982 r., co jest zgodne z art. 17 /art. 20 jednolitego tekstu/ powołanej ustawy. Ponadto stwierdzono, że przedstawiciel Klasztoru Prawosławnego z własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu scaleniowym.
Decyzję tę w trybie odwoławczym utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 15 grudnia 1993 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Parafia Rzymskokatolicka została ujawniona jako właściciel posiadanych gruntów na skutek uprzedniego założenia dla tych gruntów księgi wieczystej i wpisania w tej księdze Parafii jako właściciela. Podkreślono przy tym, że wpis Parafii w księdze wieczystej nastąpił na podstawie wyciągu z rejestru gruntów z dnia 13 stycznia 1982 r., sporządzonego na podstawie rejestru scalenia gruntów z 1938 r., który zaktualizowano w 1959 r. W wyciągu tym grunty o powierzchni 7,92 ha, w tym działka nr 273 o powierzchni 1,38 ha, zostały wykazane jako będące we władaniu Parafii. Zaznaczono, że wszelkie kwestie związane z własnością mogą być dochodzone przed sądem cywilnym, a nie w trybie postępowania scaleniowego. Ponadto stwierdzono, że strona miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu scaleniowym, z czego jednak nie skorzystała.
Biskup Prawosławny (...) wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uchylenie kwestionowanych decyzji. W treści skargi zaznaczył, że bez podstaw prawnych Parafia Rzymskokatolicka uzyskała wpis prawa własności gruntów w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej. Takiej podstawy nie mógł stanowić wyciąg z rejestru gruntów, albowiem scalenie gruntów w 1938 r. nie zostało zakończone, a kolejne zostało zakończone dopiero decyzją z dnia 18 października 1985 r. W tym postępowaniu grunty należące do Parafii Rzymskokatolickiej nie mogły wejść do scalenia pod tytułem własności.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik Biskupa Prawosławnego (...) podtrzymał zarzuty podniesione w postępowaniu przed organami administracji, zaznaczając raz jeszcze, iż sporne grunty stanowią cmentarz grzebalny i nie mogły być objęte postępowaniem scaleniowym. Nadmieniono także, że należały one do Parafii Prawosławnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest pozbawiona słuszności. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego /art. 7 i 77 par. 1 Kpa/. Ponadto stosownie do art. 107 par. 3 Kpa organ orzekający powinien decyzję należycie uzasadnić z podaniem dowodów, na których podstawie określone fakty przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i zarzutom strony odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie nie tylko świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Biskup Prawosławny (...), występując jako strona z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 18 października 1985 r., podniósł, że grunty będące przedmiotem sporu w okresie międzywojennym i po wojnie stanowią cmentarz grzebalny dla miejscowej ludności oraz pozostają we władaniu /samoistnym posiadaniu/ Parafii Prawosławnej i Parafii Rzymskokatolickiej. Ponadto zaznaczył, że Parafia Rzymskokatolicka bezpodstawnie została wpisana w ewidencji gruntów jako władająca, co z kolei dało podstawę do ujawnienia jej w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości /gruntów/. Do przytoczonych zarzutów, mających istotne znaczenie, organy nie ustosunkowały się i nie wzięły ich pod uwagę w swych decyzjach.
Zauważyć należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 80; tekst jednolity Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349 ze zm./ przedmiotem scalenia, określonym jako grunty, są nieruchomości rolne, lasy i grunty leśne, grunty pod wodami, drogami i terenami kolejowymi oraz nieużytki. Uczestnikami zaś postępowania scaleniowego mogą być zarówno właściciele, jak i samoistni posiadacze gruntów. Natomiast stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów.
Pomimo kategorycznego sformułowania przepisów art. 17 /art. 20 jednolitego tekstu/ tej ustawy nie wynika z nich, aby dane ewidencyjne, bez możliwości jakiejkolwiek zmiany, miały charakter wiążący w toku postępowania scaleniowego. Aktualizacja ewidencji jest konieczna w każdym przypadku ze względu na potrzebę prawidłowego określenia uczestników scalenia gruntów zgodnie ze stanem faktycznym.
W postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono także, czy sporne grunty rzeczywiście stanowią cmentarz grzebalny; odpowiedzi na to pytanie nie zawiera wyciąg z ewidencji gruntów z dnia 13 stycznia 1982 r.
Stosownie do art. 2 ust. 2 omawianej ustawy niektóre grunty zostały wyłączone ze scalenia. Scaleniu nie podlegają grunty, na których znajdują się zakłady górnicze i przemysłowe oraz prowadzona jest eksploatacja kopalin, grunty, na których znajdują się zabytki historyczne, architektoniczne i rezerwaty przyrody, grunty przeznaczone i użytkowane na cele gospodarki rybackiej. Do gruntów wyłączonych ze scalenia zaliczono także grunty przeznaczone na cele specjalne.
Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "przeznaczone na cele specjalne", a zwłaszcza "cele specjalne". Mamy tu niewątpliwie do czynienia ze zwrotem o niedookreślonym znaczeniu. W słowniku języka polskiego /Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1968/ słowo "specjalny" określono jako odrębny, szczególny, wyjątkowy, osobliwy. W rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, że grunty przeznaczone na cele specjalne to także grunty przeznaczone pod cmentarze grzebalne /a więc mające charakter szczególny/, przy czym określenie "przeznaczone" należy odnieść zarówno do gruntów dopiero przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego terenu na urządzenie cmentarza, jak i takich, na których już znajdują się cmentarze grzebalne (...).
Sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. W toku tego postępowania organy orzekające powinny wykazać, na czym oparły swe stwierdzenie, że strona skarżąca miała możliwość wzięcia udziału w postępowaniu scaleniowym.
Orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.