Uzasadnienie
W dniu 4 maja 1978 r. umową sporządzoną w formie aktu notarialnego oddano Władysławowi i Krystynie małżonkom R. w użytkowanie wieczyste działkę o powierzchni 600 m2 w Z. z przeznaczeniem - jak to określono - "pod budownictwo jednorodzinne-letniskowe". Decyzją z dnia 26 czerwca 1985 r. Naczelnik Miasta i Gminy Z. ustalił wieczystym użytkownikom jednorazową należność w wysokości 63.000 zł i 6.300 zł stałej opłaty rocznej z tytułu nabycia oraz użytkowania gruntów rolnych klasy IVa z przeznaczeniem na cele nierolnicze. Ze względu na przedawnienie opłaty rocznej za pierwsze 4 lata użytkowania gruntu obowiązek jej uiszczenia ograniczono do 16 lat i zmniejszono jej wysokość za 1 rok o 900 zł wobec jednorazowego uiszczenia opłaty za 15 lat użytkowania wieczystego działki.
W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie R. wnieśli o jej uchylenie, ponieważ nie byli informowani przed sporządzeniem aktu notarialnego o dodatkowych zobowiązaniach. Podali, że kompleks terenów obejmujących ich działkę był wcześniej przeznaczony na cele rekreacyjno-wypoczynkowe Urzędu Rady Ministrów, działka była nieużytkiem wymagającym znacznych nakładów i zabiegów agrotechnicznych, a poza tym ich sytuacja materialna nie pozwala na wydatkowanie tak poważnych kwot.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy utrzymał w mocy decyzję Naczelnika, podkreślając, że jest ona zgodna z art. 10 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249/ i par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145/. Małżonkowie R. nabyli grunty rolne z przeznaczeniem na cele rekreacyjne i wobec tego zostali zobowiązani do uiszczenia należności i opłaty rocznej. Zdaniem Dyrektora Wydziału pracownicy Urzędu Rady Ministrów nie mogą bronić się zarzutem nieznajomości prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Władysław i Krystyna małżonkowie R. posłużyli się wcześniejszymi argumentami, eksponując dodatkowo pogląd, że wieczystych użytkowników nie można traktować jak nabywców w rozumieniu art. 10 omawianej ustawy. W ich ocenie, powinni być zwolnieni z obowiązku uiszczania stałej opłaty rocznej, podobnie jak nabywcy działek budownictwa jednorodzinnego, jednorazowa należność zaś może być ewentualnie obliczona tylko od 1/3 powierzchni ich działki jako powierzchni faktycznie wyłączonej z produkcji rolniczej, przy uwzględnieniu stawki obowiązującej w czasie przekazania całego terenu pod budownictwo letniskowe pracownikom Urzędu Rady Ministrów, to jest w 1975 r.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu jego decyzji.
Na rozprawie sądowej skarżący wyrazili pogląd o niedopuszczalności obciążenia wieczystych użytkowników terenów państwowych jednorazową należnością i opłatą roczną, ponieważ nie są oni właścicielami w rozumieniu kodeksu cywilnego. Takie stanowisko zajął Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji, zobowiązujących jednego z użytkowników wieczystych działki rekreacyjnej w Z. do uiszczenia należności i opłaty. Skarżący poinformowali, że podobne decyzje wydał w niektórych wypadkach Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy i dlatego w analogicznych sprawach nie powinno być różnych rozstrzygnięć.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 10 ust. 1 analizowanej ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ obowiązek uiszczenia jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej ciąży na nabywcy gruntów rolnych bądź leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne, "nabywanych w drodze cywilnoprawnej, na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub przepisów o przekazywaniu nieruchomości". Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca nadał pojęciom "nabywca" i "nabycie" szersze znaczenie w porównaniu z analogicznymi określeniami, jakimi posługują się przepisy art. 155-179 Kc, normujące nabycie i utratę własności. Artykuł 10 ust. 1 powyższej ustawy nie wymaga, by za nabywcę uznawać tylko nowego właściciela, a treść nabycia zawsze wiązać z przeniesieniem własności gruntów. W jego rozumieniu nabywcą jest również podmiot, któremu przekazano grunty na podstawie przepisów o przekazywaniu nieruchomości z zachowaniem w dalszym ciągu uprawnień Państwa jako ich właściciela. Z omawianego przepisu ponadto wynika, że regułą jest uiszczenie przez nabywcę gruntów obu rodzajów świadczeń, to jest należności i opłaty rocznej.
Niezależnie od jednoznacznego potraktowania w art. 13 ust. 2 omawianej ustawy i w par. 9 ust. 1 pkt 2 wyżej zacytowanego rozporządzenia użytkowników wieczystych jako nabywców gruntów, taki pogląd znajduje dodatkowe uzasadnienie w prawnej instytucji użytkowania wieczystego. Od prawa własności różni się ono miedzy innymi tym, że przedmiotem rozporządzenia użytkownika wieczystego nie jest sama rzecz, lecz przysługujące mu prawo. Zakres uprawnień użytkownika wieczystego jednak jest bliski uprawnieniom właściciela, określonym w art. 140 Kc.
W piśmiennictwie i orzeczeniach Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że użytkowanie wieczyste jest bliższe własności niż ograniczonym prawom rzeczowym, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne w konkretnych sprawach pozostawiono orzecznictwu z uwzględnieniem funkcji społeczno-gospodarczych realizowanych z pomocą tej złożonej instytucji prawnej /"Kodeks cywilny - Komentarz", Warszawa 1972, str. 639-642 i in./. Należy stwierdzić, że nie ma różnicy między społeczno-gospodarczymi skutkami przeniesienia własności a oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntów, gdy chodzi o grunty przeznaczone i wykorzystywane na cele indywidualnej rekreacji. W obu wypadkach bowiem uszczupla się trwale naturalne zasoby rolnictwa i leśnictwa. Skoro zaś w czasie obowiązywania omawianej ustawy nawet inwestorzy budownictwa jednorodzinnego na działkach oddanych im w użytkowanie wieczyste byli obowiązani do uiszczenia jednorazowej należności, to nie jest do przyjęcia pogląd o większych pod tym względem preferencjach dla użytkowników wieczystych działek rekreacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste państwowych gruntów rolnych lub leśnych z przeznaczeniem na cele indywidualnej rekreacji była prawną czynnością nabycia gruntów w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./, stwarzającą obowiązek uiszczenia przez użytkownika wieczystego jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej.
W rozpoznawanej sprawie sąd nie podzielił zarzutów skargi ponieważ co do zasady i wysokości zobowiązania skarżących zostały ustalone zgodnie z prawem. W świetle powyższych wywodów nie było podstaw do zwolnienia skarżących z obowiązku uiszczenia należności i opłaty. Oddana w użytkowanie wieczyste działka była w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy gruntem rolnym /tak ją określono w ewidencji gruntów/ klasy IVa, natomiast jednorazowa należność za 1 ha gruntów takiej jakości była ustalona w par. 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w wysokości 700 tys. zł. Grunty na działce były odłogami, a nie - jak sugerują skarżący - nieużytkami. Odłogi są określeniem łączącym się ze sposobem użytkowania gruntów, zaś nieużytki oznaczają najniższą klasę gruntu w rozumieniu jakości gleby.
Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku skarżących w sprawie zastosowania stawek obowiązujących w 1975 r., to jest w czasie przekazania całego kompleksu terenów na urządzenie działek rekreacji indywidualnej. Wszystkie czynności podejmowane przez Urząd Rady Ministrów miały na celu ułatwienie jego pracownikom uzyskanie działek, natomiast nabycie działki nastąpiło dopiero z chwilą zawarcia umowy o oddanie ich w użytkowanie wieczyste. W tej sprawie miało to miejsce w dniu 4 maja 1978 r., gdy obowiązywało omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. ustalające wysokość należności za 1 ha gruntów poszczególnych klas.
Nie ma też podstaw do ustalenia zobowiązań skarżących według powierzchni zainwestowanej części działki. Przy ustalaniu należności i opłaty według ustawy z dnia 26 października 1971 r. uwzględnia się całą powierzchnię nabytych gruntów z zastosowaniem stosunkowo niskich stawek za 1 ha gruntów.
Trudności płatnicze skarżących należą do elementów innej sprawy, która może być wszczęta przez nich na zasadzie par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211/.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa i dlatego na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł, jak w sentencji.